II SA/Gl 730/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy w Gierałtowicach z dnia 31 marca 2011 r. nr VII/53/11 w przedmiocie zasad gospodarowania mieniem gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 31 marca 2011 roku Rada Gminy Gierałtowice podjęła uchwałę Nr VII/53/11 w sprawie ustalenia stawek czynszu i zasad najmu pomieszczeń w budynkach szkoły podstawowej i zespołów przedszkolnych oraz szkolnych boisk sportowych. W podstawie prawnej tej uchwały wskazany został art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej zwanej u.s.g.) oraz art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej zwanej u.g.n. ). Uchwałą tą Rada wprowadziła stawki czynszu oraz ustaliła zasady najmu pomieszczeń w budynkach szkoły podstawowej i zespołów szkolno-przedszkolnych oraz szkolnych boisk sportowych stanowiących własność gminy Gierałtowice, a pozostających w trwałym zarządzie tych jednostek organizacyjnych gminy. Wojewoda Śląski działając jako organ nadzoru, złożył w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się stwierdzenia nieważności opisanej uchwały, jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 43 ust. 2 i ust. 6 u.g.n. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że z przepisu art. 43 u.g.n. wynika, iż trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Jednostka ta ma prawo, z zastrzeżeniem art.43 ust. 6, do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd. Prawo to obejmuje możliwość oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie, przy czym jednostka organizacyjna jest zobowiązana do zawiadomienia właściwego organu, albo uzyskania jego zgody, jeżeli umowa jest zawierana na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Zgoda taka jest wymagana również w przypadkach, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Wojewody podkreślił, że przepis art. 43 ust. 6 u.g.n. stanowi podstawę do ustalenia przez rady gmin szczegółowych warunków korzystania z nieruchomości przez ich jednostki organizacyjne i tylko takie jednostki mogły być adresatem podjętej uchwały. Tymczasem zaskarżona uchwała ustanawiająca godzinowe stawki czynszu za najem pomieszczeń w budynkach szkoły podstawowej i zespołów szkolno-przedszkolnych oraz zasady najmu stanowczo wykracza poza delegację z art. 43 ust. 6 u.g.n., a krąg jej adresatów jest szerszy niż wskazane w uchwale jednostki organizacyjne. Zdaniem Wojewody ponadto kompetencje do oddawania w najem nieruchomości posiada jednostka organizacyjna, która zgodnie z art. 43 ust. 2 u.g.n. korzysta z danej nieruchomości, bowiem to ją ustawodawca wyposażył w zdolność prawną oraz w zdolność do czynności prawnych obejmujących m.in. możliwość zawierania umów najmu. Powoduje to, że jednostka taka, mimo iż nie jest osobą prawną decyduje z kim i na jakich warunkach zostanie zawarta umowa najmu, a jedyne ograniczenie stanowią sytuacje, o których mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy. Zdaniem organu nadzoru stanowienie zatem, w drodze uchwały Rady, o wysokości sztywnych stawek czynszu w przypadku nieruchomości oddanych w trwały zarząd jednostce organizacyjnej wkracza w kompetencje organu zarządzającego tą jednostką, co stoi w sprzeczności z art. 7 Konstytucji. Wobec powyższego zaskarżoną uchwałę należy uznać za sprzeczną z prawem, co czyni wniesienie skargi o stwierdzenie jej nieważności w całości za zasadne i konieczne. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gierałtowice wniósł o umorzenie postępowania sądowo-administracyjnego na podstawie art. 161 pkt 3 (winno być art. 161 § 1 pkt 3 – przyp. Sąd) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwane p.p.s.a.). Uzasadniając to żądanie Wójt podał, że Rada Gminy Gierałtowice uznała wniesiona skargę za zasadną i podjęła uchwałę z dnia 15 września 2011 roku, Nr XII/95/1, uchylającą zaskarżoną uchwałę. Tym samym skarga Wojewody została uwzględniona w całości w myśl art. 54 § 3 p.p.s.a. W związku z tym Sąd wezwał Wojewodę Śląskiego do zajęcia stanowiska wobec wniosku Gminy Gierałtowice. W piśmie z dnia 21 października 2011 roku Wojewoda podtrzymał jednak wniesioną skargę uznając, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż utrata mocy obowiązującej przez zaskarżoną uchwałę powoduje bezprzedmiotowość postępowania. W ocenie organu nadzoru należy mieć tutaj w szczególności na uwadze, że zaskarżony akt obowiązywał w okresie od 31 marca 2011 roku do 15 września 2011 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Gierałtowice dowodzi zasadności skargi Wojewody Śląskiego. Pierwszym rzędzie wskazać należy brak podstaw do umorzenia postępowania sądowego zainicjowanego skargą organu nadzoru, jako bezprzedmiotowego. Okoliczność, że zaskarżona uchwała w dniu rozpoznawania sprawy utraciła już swoją moc prawną, z uwagi na jej uchylenie uchwałą Rady Gminy z dnia 15 września 2011 roku, nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Do czasu jej uchylenia uchwała ta funkcjonowała bowiem w obrocie prawnym i wywoływała określone skutki prawne. Zwrócić trzeba też uwagę na odmienność skutków prawnych, jakie powoduje stwierdzenie nieważności uchwały od skutków prawnych jej uchylenia. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza bowiem jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc), co powoduje, że uchwałę taką należy potraktować tak, jak gdyby nigdy nie została podjęta. Omawiana kwestia była wielokrotnie podnoszona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 758/06, [w:] LEX nr 320905; z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291; z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 327/10, [w:] LEX nr 606365). Nie można zatem zgodzić się z poglądem Wójta Gminy Gierałtowice, że uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi czyniło postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez radę gminy nie można także traktować jako działania pojętego na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. gdyż przepisie tym jest mowa o uwzględnieniu w całości skargi przez organ, który wydał zaskarżony akt, a tymczasem organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały do czego rada gminy nie była kompetentna. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że z zastrzeżeniem art. 43 ust. 6 u.g.n., jednostka organizacyjna ma prawo do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do oddania jej lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd. Zgoda taka jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość (art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n.). Jednostka organizacyjna ma także prawo wypowiedzenia, za zgodą organu nadzorującego, każdej umowy najmu, dzierżawy i użyczenia nieruchomości lub jej części, obciążających nieruchomość objętą trwałym zarządem, z zachowanie trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia ( art. 43 ust. 4 u.g.n.). Rozważając charakter prawny instytucji trwałego zarządu wynikający z przepisu art. 43 u.g.n. stwierdzić trzeba, że stosownie do ust. 1 tego artykułu trwały zarząd stanowi prawną formę władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, przez którą, stosownie do art. 4 pkt 10 u.g.n., należy rozumieć państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nie posiadająca osobowości prawnej. Podkreślić należy, że trwałego zarządu nie można traktować jako prawa na rzeczy cudzej, a w szczególności nie stanowi on ograniczonego prawa rzeczowego, które w określonym zakresie odejmuje możliwość korzystania z rzeczy przez jej właściciela czy użytkownika wieczystego. Istotą zarządu jest uprawnienie do korzystania z rzeczy przez jednostki organizacyjne Skarbu Państwa albo samorządu terytorialnego, które realizując zadania tych podmiotów władają nieruchomością w imieniu ich publicznoprawnego właściciela. Wbrew poglądowi organu nadzoru dostrzec trzeba, że wynikające z art. 43 ust. 2 punkt 3 u.g.n. uprawnienie trwałego zarządcy m.in. do oddania przedmiotu trwałego zarządu w najem nie oznacza przyznania temu zarządcy zdolności prawnej w rozumieniu art. 33¹ k.c. W konsekwencji należy zaś przyjąć, że stroną wskazanych w art. 43 ust. 1 pkt 3 u.g.n. umów najmu, dzierżawy i użyczenia zawieranych przez trwałego zarządcę, które dotyczą nieruchomości i obiektów budowlanych bądź ich części, są jednostki samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa jako właściciele tychże nieruchomości. Trwały zarządca, pomimo jednak braku podmiotowości prawnej, ma status posiadacza zależnego oddanej mu zarząd nieruchomości i włada nią faktycznie mając inny niż użytkownik, najemca, czy dzierżawca tytuł prawny do tej rzeczy (art. 336 Kodeksu cywilnego). Tytuł ten wynika z decyzji administracyjnej o ustanowieniu trwałego zarządu, bądź przekształcenia w trwały zarząd z mocy prawa dotychczasowego zarządu nieruchomością powstałego na gruncie przepisów wcześniej obowiązujących (art. 199 ust. 2 u.g.n.). W kontekście przeprowadzonych rozważań dostrzec też należy, że zgodnie z art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu zarządu w razie stwierdzenia, że jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Stosownie zaś do art. 46 ust. 3 u.g.n. wygaśniecie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona. W świetle przeprowadzonej analizy należy stwierdzić, że oddanie jednostce organizacyjnej w trwały zarząd nieruchomości stanowiącej własność lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ogranicza uprawnienia właścicielskie tych podmiotów lub ich uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego. Podmioty te z chwilą oddania nieruchomości w trwały zarząd pozbawione zostają faktycznego władztwa nad nią mimo, że nieruchomości te pozostają w zasobie odpowiednio Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego. W związku z rozpatrywaną skargą stwierdzić należy, że ustanowienie na rzecz gminnej jednostki organizacyjnej trwałego zarządu nieruchomością stanowiącą własność lub znajdującej się w użytkowaniu wieczystym gmin pozbawia zatem wójtów, burmistrzów czy prezydentów miast możliwości ich wynajmowania, wydzierżawiania lub oddawania ich w użytkowanie. Pozostawanie nieruchomości gminnej w trwałym zarządzie jej jednostki organizacyjnej pozbawia także rady gmin możliwości określania zasad ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. Uprawnień rady gminy do ustanawiania zasad wydzierżawiania lub najmu takich nieruchomości oraz stawek należnego z tego tytułu czynszu nie można także wyprowadzić z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 43 ust. 6 u.g.n. , na które powołała się Rada Gminy Gierałtowice. Przepis art. 43 ust. 6 u.s.g. dotyczy bowiem, jak słusznie zauważył Wojewoda Śląski we wniesionej skardze, ustalania szczegółowych warunków korzystania przez jednostki organizacyjne z nieruchomości oddanych im w trwały zarząd i nie może stanowić podstawy do ustalania zasad i stawek najmu, których adresatem byłyby nie tylko te jednostki organizacyjne, ale także podmioty będące drugą stroną takich umów najmu. Zasadny był w związku z tym także zarzut organu nadzoru naruszenia przez Radę Gminy Gierałtowice zasady legalizmu wynikającej z art. 7 Konstytucji R.P. Wobec powyższego należy zaakceptować stanowisko organu nadzoru, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Gierałtowice z dnia 31 marca 2011 roku została wydana z naruszeniem wskazanych w jej podstawie prawnej przepisów. Mając zaś na uwadze, że nie upłynął jeszcze rok od dnia jej podjęcia oraz okoliczność, że uchwała ta nie była aktem prawa miejscowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o przepisy art. 147 § 1 oraz art. 152 p.p.s.a.