I OSK 862/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Siemiatyckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II SAB/Bk 60/11 w sprawie ze skargi A. O. na bezczynność Starosty Siemiatyckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić A. O. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku kwotę 100 /sto/ złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II SAB/Bk 60/11, w sprawie ze skargi A. O. na bezczynność Starosty Siemiatyckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości: w punkcie 1 zobowiązał Starostę Siemiatyckiego do wydania w terminie 1 miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność Starosty Siemiatyckiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 wymierzył Staroście Siemiatyckiemu grzywnę w wysokości 3000 złotych i w punkcie 4 zasądził od Starosty Siemiatyckiego na rzecz skarżącego kwotę 140 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd przedstawił następujący stan sprawy: Aktem notarialnym z dnia 16 sierpnia 1974 r., w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1973 r. Nr 48, poz. 282), została sprzedana na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczona działkami nr(...),(...) i (...)o łącznej powierzchni 2,0190 ha położona w Siemiatyczach przy ul. C., stanowiąca własność T. i L. O.. W treści aktu notarialnego nie wskazano celu nabycia nieruchomości. Z zatwierdzonego decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Powiatowego w Siemiatyczach z 29 czerwca 1974 r. planu realizacyjnego wynika zaplanowane wzniesienie na spornym terenie kotłowni miejskiej. Budowa kotłowni miejskiej nie została zrealizowana, natomiast działki oznaczone nr (...)i (...)o pow. 0,5242 ha zostały oddane w 1982 r. w bezterminowe użytkowanie S. PSS "(...)" w Siemiatyczach z przeznaczeniem pod rozbudowę istniejącej piekarni w oparciu o plan realizacyjny zatwierdzony decyzją z 18 maja 1982 r. Na przekazanej działce nr 883/5 został wybudowany ze środków własnych spółdzielni "(...)" budynek produkcyjno-spedycyjny nowej piekarni, budynek magazynowo-warsztatowy oraz wieżowa trafostacja. Działka nr (...)stanowi drogę dojazdową do piekarni. Z wnioskiem o zwrot przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości wystąpili T. i L. O. (w miejsce zmarłej w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego L. O. wstąpili jej spadkobiercy: dzieci – A. O., M. R., J.O. i M. O.). Starosta Siemiatycki decyzją z 15 lutego 2007r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższa decyzja, na skutek odwołania A. O., została utrzymana w mocy przez Wojewodę Podlaskiego decyzją z 15 marca 2007 r. (nr WG.IV.BK.77240/36/03). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 14 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 302/08 uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 15 marca 2007r. oraz poprzedzającą decyzję Starosty Siemiatyckiego z dnia 15 lutego 2007 r. Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145a § 1 k.p.a. Sąd zauważył, że decyzje organów obu instancji, zostały wydane m.in. na podstawie art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który to przepis Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. uznał za niezgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uchylając obie wydane w sprawie decyzje Sąd polecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji rozpoznały ją przy uwzględnieniu okoliczności wynikających ze wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz wyroków Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 26 marca 2008 r. (sygn. akt I C 1457/07) oraz Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 13 listopada 2008 r. (sygn. akt I ACa 475/08). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła "(...)" P. S. S. w Siemiatyczach. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 czerwca 2010 r. oddalił skargę kasacyjną, uznając, że nie miała ona usprawiedliwionych podstaw. Konsekwencją oddalenia skargi kasacyjnej było uprawomocnienie się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 14 maja 2009 r., który wraz z uzasadnieniem, został przekazany organowi dnia 14 lipca 2010 r. (data wpływu). Starosta Siemiatycki w dniu 20 stycznia 2011 r. zawiadomił strony o rozprawie administracyjnej w sprawie zwrotu nieruchomości, wyznaczonej na dzień 28 stycznia 2011 r. W dniu 27 stycznia 2011 r., na wniosek Burmistrza Siemiatycz rozprawę odroczono. Następnie zawiadomieniem z 28 stycznia 2011 r. przedłużono termin załatwienia sprawy, ze względu na jej skomplikowany charakter, do dnia 25 marca 2011 r. Pismem z dnia 30 stycznia 2011 r. A. O. wezwał Starostę Siemiatyckiego do niezwłocznego podjęcia czynności administracyjnych wynikających z wyroku WSA w Białymstoku z 14 maja 2009 r. Następnie w dniu 3 lutego 2011 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o wymierzenie, w trybie art. 154 § 6 p.p.s.a. Staroście Siemiatyckiemu grzywny w maksymalnej wysokości ze względu na niewykonanie prawomocnego orzeczenia sądu. Pismem procesowym z dnia 16 lipca 2011 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Starosty Siemiatyckiego. Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. skarżący sprecyzował, że wnosi skargę na bezczynność na podstawie art. 149 p.p.s.a. i wnosi o wymierzenie Staroście grzywny. Poinformował, że Starosta w dalszym ciągu nie wydał decyzji w sprawie i średnio co 3 miesiące przesyła zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Starosta Siemiatycki poinformował, że zawiadomieniem z dnia 21 lipca 2011 r. przedłużono załatwienie sprawy do 22 września 2011 r. z uwagi na brak akt administracyjnych, czyli z przyczyn niezależnych od organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę na bezczynność za uzasadnioną, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w terminie przewidzianym do załatwienia sprawy administracyjnej – art. 35 § 3 k.p.a. Sąd odwołał się do zasady ogólnej zawartej w art. 12 § 1 k.p.a., wskazał też na obowiązki organów administracji publicznej w zakresie załatwiania spraw wynikające z art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd podniósł, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 maja 2009 r. Starosta Siemiatycki otrzymał w dniu 14 lipca 2010 r. Od tej daty należało liczyć termin do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Po otrzymaniu powyższego orzeczenia organ dopiero po sześciu miesiącach podjął czynności procesowe w sprawie wyznaczając rozprawę, którą na dzień przed terminem odwołał. Następnie kolejnymi zawiadomieniami wydanymi na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. informował strony o przedłużonych terminach rozpatrzenia sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter. Ostatnio wyznaczony termin do dnia 22 września 2011 r., jak wynika z oświadczenia skarżącego również nie został dotrzymany. W takim stanie rzeczy zarzut bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości Sąd uznał za uzasadniony i na podstawie art. 149 § 1 i § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Bk 60/11 wniósł Starosta Siemiatycki, podając omyłkowo datę zaskarżonego wyroku (24 stycznia 2012 r.). Zaskarżając wyrok w całości organ zarzucił: I. W trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie in fine art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wobec pozbawienia możności obrony praw uczestników postępowania: Burmistrza Miasta Siemiatycze oraz "(...)" P. S. S. w Siemiatyczach, z uwagi na brak zawiadomienia o rozprawie wyznaczonej bezpośrednio przed wydaniem wyroku przez Sąd pierwszej instancji na dzień 10 stycznia 2012 r. i tym samym braku możliwości udziału w tej rozprawie, a także brak możliwości zapoznania się z aktami postępowania przed zamknięciem rozprawy i wydaniem wyroku, skutkujące nieważnością postępowania. II. Na wypadek nieuwzględnienia zarzutu nieważności postępowania zarzucono ponadto w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że Burmistrz Miasta Siemiatycze oraz "(...)" P. S. S. w Siemiatyczach powinni występować w przedmiotowej sprawie jako uczestnicy postępowania na prawach strony; b) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. przez brak odrzucenia skargi złożonej przez A. O. jako przedwczesnej, z uwagi na brak uprzedniego pisemnego wezwania właściwego organu, tj. Starosty Siemiatyckiego do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy; c) art. 149 p.p.s.a. poprzez uznanie, że pomimo zawiadomienia skarżącego o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie organ administracyjny pozostawał bezczynny i bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Starosty Siemiatyckiego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, nadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia zarzutu nieważności postępowania. A.O. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o odrzucenie tej skargi w całości jako niemającej uzasadnionych podstaw, a ponadto o poinformowanie Rady Powiatu Siemiatyckiego na podstawie art. 155 § 1 w związku z art. 193 p.p.s.a. o istniejących naruszeniach prawa wynikających z bezczynności Starosty Siemiatyckiego oraz okolicznościach mających wpływ na ich powstanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono, by wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania, wyliczonych enumeratywnie w art. 183 § 2 powołanej ustawy, w tym także by nastąpiło zarzucane w skardze kasacyjnej uchybienie, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zdaniem Starosty Siemiatyckiego, Burmistrz Miasta Siemiatycze oraz "(...)" P. S. S. w Siemiatyczach pozbawieni zostali możności ochrony swych praw w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, co było wynikiem naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że powinni występować w sprawie jako uczestnicy postępowania na prawach strony. Jednakże zarzut tego rodzaju może być skuteczny jedynie wówczas, gdy zgłosi go osoba, której prawo do uczestniczenia w postępowaniu przed sądem zostało ograniczone, a nie tak jak w rozpatrywanej sprawie, inny podmiot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2005 r., II OSK 314/05, Lex w 190887). Niezależnie od tego, że Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest zbadać z urzędu, bez względu na granice skargi kasacyjnej, czy w sprawie wystąpiła nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), to ponadto, na każdym etapie postępowania, sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi. Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest w każdej sprawie dokonać takiej oceny i w przypadku, gdy uzna, że skarga uległa odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym obowiązany jest uchylić postanowienie wydane w sprawie orzeczenia i odrzucić skargę. Użyte w art. 189 p.p.s.a. merytoryczne sformułowanie "uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę" nie pozostawia wątpliwości co do istnienia obowiązku sądu w tym zakresie. Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że skarga A. O. powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z tym że błędnie wskazano, że doszło do uchybienia art. 154 § 1 k.p.a. poprzez brak odrzucenia skargi złożonej przez A. O. jako przedwczesnej, z uwagi na brak uprzedniego pisemnego wezwania właściwego organu, to jest Starosty Siemiatyckiego, do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Pismem z dnia 16 lipca 2011 r., które wpłynęło do Starosty w dniu 16 sierpnia 2011 r., A. O. wniósł "skargę na bezczynność Starosty Siemiatyckiego po prawomocnym wyroku uchylającym decyzję", w której powołując art. 154 § 1 p.p.s.a. wniósł o nałożenie na Starostę grzywny. W piśmie z dnia 26 października 2011 r., odpowiadając na wezwanie Sądu wyjaśnił, że podstawą prawną żądania ukarania Starosty grzywną jest art. 154 § 1 p.p.s.a. Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r., na której nie był obecny Starosta Siemiatycki, A. O. popierał skargę, bowiem w dalszym ciągu nie wydano decyzji w sprawie. Wyjaśnił, że wnosi skargę na bezczynność na podstawie art. 149 p.p.s.a. i żądał wymierzenia organowi grzywny. Skarga ta została rozpoznana merytorycznie zaskarżonym wyrokiem. Wskazać należy, że po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności stronie zarzucającej organowi bezczynność przysługuje wybór środka, to jest skargi na bezczynność na zasadach ogólnych (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 p.p.s.a.) lub skargi o wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. Takie stanowisko nie budzi wątpliwości w literaturze przedmiotu, prezentowane też jest jednolicie w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r., I OSK 134/10, Lex 744993 i postanowienie tego Sądu z dnia 5 listopada 2010 r., Lex 741064). Oczywistym też jest, że nie można utożsamiać sprawy o niewykonanie wyroku sądu z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny ze sprawą na bezczynność organu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2008 r., II OZ 786/06, niepubl.). Elementem wskazującym na to jakiego wyboru strona dokonała jest sformułowanie odpowiedniego żądania. Podzielając powyższe poglądy podnieść należy, że w rozpoznawanej sprawie A. O. wniósł skargę na podstawie art. 154 p.p.s.a., którą na rozprawie "przekształcił" w skargę na bezczynność (art. 149 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. W myśl art. 52 p.p.s.a. skarga do sądu może być wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w ustawie, a więc w tym przypadku wskazanego wyżej zażalenia. Pismo A. O. z dnia 30 stycznia 2011 r. adresowane do Starosty i wzywające go do niezwłocznego podjęcia czynności wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 maja 2009 r. nie mogło zastąpić zażalenia, jakie należało skierować do Wojewody Podlaskiego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powinien odrzucić skargę na bezczynność na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że skarga podlegała odrzuceniu, obligowało ten Sąd do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na mocy art. 189 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.