I SA/Wa 1355/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi H. [...] "X" Spółka Jawna A. K., K.K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. orzekającą o ustaleniu na rzecz Gminy [...] odszkodowania za przejecie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta M. w ciągu drogi krajowej nr [...], oraz ustaleniu odszkodowania na rzecz X "Y" s.j. z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na w/w nieruchomości. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy: W związku z ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość położona w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta [...], oznaczona numerem [...] o pow. [...] ha, z mocy prawa została przejęta na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę obwodnicy miasta w ciągu drogi krajowej nr [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Następnie decyzją z dnia [...] października 2010 r. ustalił na rzecz Gminy [...] odszkodowanie w kwocie [...] zł z tytułu odjęcia prawa własności w/w nieruchomości oraz ustalił odszkodowanie na rzecz X "Y" s.j. w kwocie [...]zł, w tym kwoty [...] zł, z tytułu odjęcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości opisanej w pkt 1, kwoty [...] zł za ogrodzenie, kwoty [...] zł za nawierzchnię oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonych odszkodowań w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Wojewoda przytoczył m.in. przepis art. 130 ust,. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 263, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Powołał się przy tym na operat szacunkowy z dnia [...] maja 2010 r. uznając go za główny dowód w niniejszej sprawie. Wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w przypadku, gdy przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi obowiązany jest do nabycia, na wniosek właściciela nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa tej części nieruchomości. Roszczenie to ma jednak charakter cywilnoprawny i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia złożyła X "Y" s.j. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata D. N. W swym odwołaniu strona wskazała, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz decyzją Wojewody z dnia [...] maja 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa działka ma powierzchnię [...] ha, a nie jak przyjęto w decyzji odszkodowawczej [...] ha w związku z czym, zdaniem strony, kwota ustalonego odszkodowania została nieprawidłowo określona. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu Minister przytoczył przepisy ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wskazał ponadto, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] maja 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. U. W operacie tym rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wyjaśniła przy tym, że przedmiotowa nieruchomość jest atrakcyjnie zlokalizowana, ogrodzona, fragmentami utwardzona, zabudowana budynkiem o funkcji hurtowni oraz jest wyposażona w energię elektryczną i sieć wodno-kanalizacyjną. Z uwagi na brak transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi na terenie miasta M., analizą objęto inne miasta województwa [...]. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Minister stwierdził, że powierzchnia działki nr [...] została skorygowana postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Podstawę tej korekty stanowiła mapa z projektem podziału nieruchomości sporządzona w dniu [...] marca 2009 r., a następnie w dniu [...] marca 2009 r. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr ewidencyjnym [...]. Z mapy tej bezspornie natomiast wynika, że działka nr [...] ma powierzchnię [...] ha. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. X "Y" reprezentowana przez pełnomocnika adwokata D. N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przejawiające się nieprawidłowym uznaniem, że wywłaszczenie w/w nieruchomości nastąpiło za słusznym odszkodowaniem; - art. 128 ust. 4 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przejawiające się uznaniem, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmniejszenia wartości pozostałej nieruchomości wskutek wywłaszczenia jej części; - art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. polegające na przyjęciu, że ustalona przez organ wartość odszkodowania odpowiada wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji. W uzasadnianiu skargi pełnomocnik X "Y" powołał się na sporządzony na zlecenie spółki operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2010 r., w którym rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] tysięcy złotych, w tym określił wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na kwotę [...] złotych, przyjmując wartość m2 na kwotę [...] złotych. Powołał się ponadto na pismo z dnia [...] sierpnia 2010 r. kierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego, które dowodzi jego zdaniem, że wywłaszczenie nie nastąpiło w sprawie za słusznym odszkodowaniem, że ustalone odszkodowanie nie odpowiada wartości prawa użytkowania wieczystego wywłaszczonej nieruchomości, że najlepszym rozwiązaniem byłaby sprzedaż całej nieruchomości, że nieruchomość objęta księgą wieczystą [...] stanowi nierozerwalną gospodarczą całość, że nieruchomość ta jako całość stwarza najlepsze możliwości inwestycyjne, że pozostała po wywłaszczeniu działka nr [...] nie będzie mogła zostać wykorzystana pod jej funkcje usługowo-handlową oraz, że w razie późniejszego zbycia samej pozostałej działki nr [...], jej cena może być niższa od jej obecnej wartości (czyli przed wywłaszczeniem). Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. W spawie niniejszej decyzja Wojewody [...] z dnia [...].10.2010r. utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...].05.2011r. wydana została w oparciu o operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. U. W operacie wartość odszkodowania za odjęcie X "Y" spółka jawna prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w M. wyliczona została na kwotę [...] zł, w tym [...] zł za ogrodzenie oraz [...] za nawierzchnię. Zarzuty skargi koncentrują się na twierdzeniu, że rzeczywistą, rynkową wartość nieruchomości odzwierciedla operat przedstawiony przez skarżącego do akt sprawy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. L. w dniu [...].08.2010r, w którym wartość nieruchomości została określona na kwotę [...] zł a wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę [...]zł. Tym samym wartość z operatu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia jest zaniżona. Argumentując powyższym X wskazała , że organy obu instancji uchybiły art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe uznanie, że wywłaszczenie spornej nieruchomości nastąpiło w tej sprawie za słusznym odszkodowaniem, art. 128 ust. 4 zd. 2 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmniejszenia wartości pozostałej części nieruchomości wskutek wywłaszczenia działki [...] oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - poprzez przyjęcie, że ustalona kwota odszkodowania odpowiada wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu na który ustalono wysokość odszkodowania według jej stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji. Skarżący podtrzymał także prezentowane w toku postępowania administracyjnego stanowisko, że nieruchomość z której wydzielono wywłaszczoną działkę stanowi nierozerwalną gospodarczą całość, tylko jako całość stwarza najlepsze możliwości inwestycyjne, a najlepszym rozwiązaniem byłaby sprzedaż całości nieruchomości objętej księgą wieczystą kw [...]. Wskazywał konsekwentnie że powstała po wywłaszczeniu działka stanowiąca działkę nr ewidencyjny [...] nie będzie mogła być wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem na funkcje handlowo-usługowe, a jej cena po wydzieleniu działki wywłaszczonej może być niższa nawet o 30% niż wartość całości przed wywłaszczeniem. W ocenie sądu, operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego M. U. w sprawie niniejszej, został sporządzony z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa, co zostało szczegółowo opisane w decyzjach organów obu instancji i nie zachodzi potrzeba powtarzania przytoczonej argumentacji. Wbrew zarzutom skargi dołączony do akt operat wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego M. L. nie stanowi skutecznego przeciwdowodu dla opracowania sporządzonego przez biegłą M. U. na zlecenie organu. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że przedmiotem wyceny przedłożonej przez skarżącego do akt administracyjnych (str. 76-101 akt) jest "prawo władania nieruchomością gruntową zabudowaną, stanowiącą kompleks [...] działek stanowiących funkcjonalnie nierozerwalną całość " o numerach [...] i [...] nie zaś działki [...], a celem wyceny jest (str.100) " określenie szacunkowej wartości rynkowej prawa władania do przedmiotowej nieruchomości gruntowej według aktualnego stanu i cen na dzień wyceny, dla potrzeb ustalenia ceny przy zawarciu umowy kupna sprzedaży " , a nie dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu utraty prawa do nieruchomości w związku z jej przeznaczeniem pod inwestycję drogowa, jak wymagają tego okoliczności sprawy niniejszej. Podkreślić należy , że opisana wyżej nieruchomość stanowiąca działkę nr ewidencyjny [...] została przejęta na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę obwodnicy miasta M. w ciągu drogi krajowej nr [...] na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...]05.2009r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Powyższe przesądza , że odszkodowanie za jej utratę przysługujące dotychczasowemu właścicielowi ustala wojewoda w oparciu o art.12 ust.4a, art.11a ust.1 oraz art. 12 ust.4f i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym m.in. art.154 ust.1 oraz uwzględnieniem art.18 cytowanej wyżej ustawy, który nakazuje dokonanie wyceny wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz jej wartości z dnia dokonania wyceny. Operat wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego M. U. dla potrzeb wydania kontrolowanej decyzji respektuje normy prawne stanowiące podstawę jego opracowania w tym także § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca majątkowy wyceniając działkę zastosowała podejście porównawcze , metodę porównywania parami. Przyjęła do analizy 11 nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne, położonych na terenie województwa [...]. Przeanalizowała szczegółowo dla potrzeb dokonania obliczeń trzy nieruchomości położone w W., S. i S. jako spełniające kryteria obiektów porównawczych tj. przede wszystkim przeznaczone pod drogi publiczne i leżące na terenie miast. W oparciu o dokonaną analizę i obliczenia omówione przez organy obu instancji, wyceniła wartość rynkową wycenianej nieruchomości na kwotę [...] zł. Jako, że przedmiotem wyceny było w tej sprawie przysługujące skarżącemu (i utracone) prawo użytkowania wieczystego gruntu a takich transakcji gruntami o podobnym przeznaczeniu na rynku nie odnotowano, podstawą do jego wyliczenia przez rzeczoznawcę był wzór wskazany w paragrafie 29 ust.3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który wartość wymienionego prawa określa jako iloczyn wartości niezabudowanej nieruchomości gruntowej i współczynnika korygującego. Biegła wyliczyła należną skarżącemu z tego tytułu kwotę na [...] zł. Wartość ogrodzenia i nawierzchni odpowiednio na kwotę [...] zł i [...] zł przy zastosowaniu metody odtworzeniowej, podejścia kosztowego w technice szczegółowej. Zaznaczyć w tym miejscu wypada , że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Wprawdzie operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 kpa, to jednak zdaniem Sądu organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Dlatego też, ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Wobec zarzutów skarżącego, który domaga się wywłaszczenia całej nieruchomości w dotychczasowym kształcie tj. łącznie zarówno przejętej działki [...] jak i pozostałej oznaczonej jako działka [...], wskazać należy na treść art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który przewiduje, że jeżeli przejęciu na cele ustawowe podlega część nieruchomości a pozostała cześć nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, zarządca drogi jest zobowiązany nabyć tą nieruchomość od właściciela na jego wniosek na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu. Nie ulega jednak wątpliwości, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, (między innymi w orzeczeniu NSA z dnia 28 października 2005, sygn. akt I OW 215/05, opubl. Legalis; postanowieniu NSA z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 584/07, niepubl oraz sprawach sygn. I SA/Wa 2126/09 z dnia 10.03.2010r. i I SA/Wa 477/08 z dnia 13.08.08r.), że roszczenie to może być realizowane w trybie powództwa cywilnego w ramach postępowania przed sądem powszechnym, a nie w ramach postępowania administracyjnego. Skoro roszczenie właściciela ma charakter cywilnoprawny i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej to nie mogło być przedmiotem rozpoznania w tej sprawie. Tym samym uznać należy ,iż operat przedłożony przez skarżącego jest nieprzydatny dla ustalenia wysokości należnego mu odszkodowania co czyni bezprzedmiotowym także ewentualne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Także polemika strony odnosząca się do zagadnienia braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez X "Y" sp. j. w efekcie wywłaszczenia działki [...], kwestia obniżenia wartości pozostałej działki nr [...] poprzez to wywłaszczenie oraz uniemożliwienie wykorzystania pozostałej części nieruchomości pod funkcję usługowo handlową i podkreślanie, że obie działki [...] i [...] jako stanowiące funkcjonalną całość powinny być wywłaszczone w całości, nie może zatem odnieść zamierzonego skutku. Wobec wskazanych argumentów zarzut naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach faktycznych sprawy. Chociaż treść zaskarżonych decyzji nie satysfakcjonuje skarżącego to brak jest podstaw do przyjęcia, że ustalono odszkodowanie w nieprawidłowej wysokości. Mając powyższe na uwadze Sąd , na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.