II OSK 916/12

Dnia 13 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 13 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Nadleśnictwa G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 855/11 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwa G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Lublinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz Skarbu Państwa – Nadleśnictwa G. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 855/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Skarbu Państwa Nadleśnictwa G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2011 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2011r., znak: [...] nakazującą Nadleśnictwu G. rozbiórkę muru z bloczków z betonu komórkowego o grubości 0,24 m, wysokości 2,30 m i długości 16,50 m wraz z fundamentem, usytuowanego na działce nr 335/1 w miejscowości A. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W toku postępowania ustalono, że przedmiotowy mur został zrealizowany samowolnie w październiku 2010 r. przez nieżyjącego już M. W. – najemcę lokalu mieszkalnego w budynku znajdującym się na sąsiedniej działce nr 335/2, stanowiącej podobnie, jak działka nr 335/1, własność Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. W celu zalegalizowania budowy organ postanowieniem z dnia 21 lutego 2011r. wstrzymał - na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane - prowadzenie robót budowlanych przy budowie muru oraz nakazał Nadleśnictwu G. przedstawienie w zakreślonym terminie odpowiedniej dokumentacji. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku, organ - na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego - decyzją z dnia 11 lipca 2011r. nakazał Nadleśnictwu rozbiórkę przedmiotowego muru. W odwołaniu od tej decyzji Nadleśniczy Nadleśnictwa G. podnosił, że obiekt wykonał najemca bez wiedzy i zgody Nadleśnictwa, które nie ma zamiaru legalizować budowy, dlatego organ powinien decyzję o rozbiórce skierować do następców prawnych inwestora, a nie do Nadleśnictwa. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie nie uwzględnił odwołania stojąc na stanowisku, że nakaz rozbiórki powinien być skierowany do podmiotu, który posiada tytuł prawny umożliwiający jej wykonanie. Jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości albo nie żyje, nakaz wydany na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego powinien być nałożony na właściciela działki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosło Nadleśnictwo G., reprezentujące Skarb Państwa, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący wskazał, że M. W. pozostawił następców prawnych tj. żonę i czworo dzieci, którzy wspólnie z nim zamieszkiwali w chwili jego śmierci i dlatego na nich powinny być nałożone obowiązki związane z przedmiotowym murem. Skarżący powołał się mianowicie na art. 691 § 1 i 2 kc, zgodnie z którym w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek (...), dzieci najemcy (...), jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci. Skarżący podniósł też, że skoro inwestor pozostawił następców prawnych, to osoby te posiadały przymiot strony niniejszego postępowania i organ powinien był zapewnić im czynny udział w tym postępowaniu, czego nie uczynił naruszając art. 10 kpa. Zdaniem skarżącego to następcy prawni inwestora jako sprawcy samowoli, a nie właściciel nieruchomości, na której zrealizowano bez jego wiedzy i zgody przedmiotowy mur, powinni być obciążeni obowiązkiem rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podniósł, iż art. 52 Prawa budowlanego wprost wskazuje, iż adresatami decyzji wydawanych w oparciu o art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 są - inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Prawidłowe jest stanowisko skarżącego, że w świetle powołanego przepisu, w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy powinien być kierowany do inwestora i dopiero, gdy nie ma inwestora – do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego – sytuacja taka będzie mieć zazwyczaj miejsce po śmierci inwestora. Jednak pojęcie "inwestora", w rozumieniu analizowanego przepisu, nie obejmuje jego następców prawnych, w tym również spadkobierców. Prawo administracyjne nie przewiduje bowiem jako zasady dziedziczenia praw i obowiązków administracyjnych, choć w niektórych sytuacjach obowiązki (uprawnienia) administracyjne dotyczą osób, które są jednocześnie następcami prawnymi (spadkobiercami) innych osób, np. gdy przepis prawa administracyjnego nakazuje nakładać określone obowiązki na aktualnego właściciela, którym może być następca prawny (w tym spadkobierca). Przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym art. 52, nie wymieniają jednak - jako adresatów nakazu rozbiórki - następców prawnych inwestora, nie ma zatem podstaw prawnych do nałożenia na nich takiego obowiązku. Wobec braku odpowiednich przepisów, nakaz rozbiórki, który byłby nałożony na inwestora, gdyby żył, nie może być skierowany do jego następców prawnych – obowiązek dokonania rozbiórki jest niezbywalny i nie podlega dziedziczeniu ani na zasadach ogólnych ani w trybie powołanego przez skarżącego art. 691 kc. Ponadto należy zauważyć, że postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte z urzędu, o czym strony zostały zawiadomione w dniu 13 grudnia 2010 r. W tym czasie M. W. już nie żył, co wynika z treści protokołu oględzin działki z dnia 7 grudnia 2010 r. Zarzut skarżącego, jakoby M. W. był stroną postępowania administracyjnego, a po jego śmierci winni brać udział w sprawie jego następcy prawni nie zasługuje więc na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego muru skierowana do skarżącego Nadleśnictwa G., reprezentującego Skarb Państwa, była zatem – w ocenie Sądu – prawidłowa. Natomiast kwestia ewentualnych rozliczeń ze spadkobiercami zmarłego inwestora jest zagadnieniem cywilnoprawnym i podlega orzecznictwu sądów powszechnych. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Nadleśnictwo G., reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego, a także art. 691 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego - poprzez wadliwą kontrolę działalności organów administracji i nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego dokonały błędnych ustaleń polegających na przyjęciu, że strona skarżąca, jako właściciel nieruchomości, na której najemca dokonał samowoli budowlanej, jest podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki podczas gdy w rzeczywistości osobami zobowiązanymi do dokonania ww. czynności są następcy prawni najemcy (inwestora); – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 i art. 30 § 4 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronom postępowania, tj. następcom prawnym inwestora M. W. – czynnego udziału w toku postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Nadleśnictwo nigdy nie było inwestorem robót budowlanych, w wyniku których wybudowany został przedmiotowy zbiornik i nigdy nie wyraziło zgody na dysponowanie przez inwestora przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, a dodatkowo wykonane przez inwestora roboty budowlane były sprzeczne z umową najmu wiążącą strony. Skarżący kasacyjnie nie ma również żadnego interesu ani woli w legalizacji samowoli budowlanej, której dopuścił się inwestor. Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, że wbrew stanowisku Sądu, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania administracyjnego jest dzień 15 listopada 2010 r., a zatem od tego dnia M. W., posiadał status strony postępowania (art. 28 K.p.a.). Z uwagi na fakt, że inwestor zmarł w dniu 20 listopada 2010 r., koniecznym stało się ustalenie jego następców prawnych. Stosownie z kolei do treści art. 691 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą. Osoby wymienione w § 1 wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci. Wstąpienie osób wskazanych w art. 691 § 1 Kodeksu cywilnego w stosunek najmu, następuje z mocy prawa, bez konieczności zawierania nowej umowy najmu między sukcesorem a wynajmującym i niezależnie od tego, czy źródłem najmu była umowa najmu, czy decyzja administracyjna o przydziale. W chwili śmierci M. W., w przedmiotowym lokalu mieszkała jego żona oraz czworo dzieci. Oznacza to, że są oni jego następcami prawnymi, którzy wstąpili w stosunek najmu. Z tego względu wstąpili oni w jego miejsce w charakterze strony postępowania prowadzonego w związku z samowolą budowlaną na działce nr 335/2. Nieprawidłowym jest stanowisko Sądu I instancji, iż pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego nie obejmuje jego następców prawnych, w tym również spadkobierców, dlatego obowiązki, jakie byłyby skierowane do inwestora gdyby żył, nie mogą być skierowane do tych osób. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że treść art. 52 Prawa budowlanego w żadnym razie nie oznacza dowolności organu w wyborze podmiotu będącego adresatem decyzji celem wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki. W pierwszej bowiem kolejności nakaz winien być skierowany do inwestora, jako sprawcy samowoli, a gdy ten nie żyje, do jego następców prawnych. Organy orzekające w niniejszej sprawie zaniechały natomiast ustalenia kręgu osób, którym po śmierci inwestora przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ustawa P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez ten Sąd w analogicznej sprawie, toczącej się ze skargi Nadleśnictwa G. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. W sprawie tej, wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, oddalający skargę Nadleśnictwa, a także rozstrzygnięcia organów obu instancji. W przywołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kolejność podmiotów wskazanych w przepisie art. 52 Prawa budowlanego nie jest przypadkowa, a zatem postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, czy też nakaz rozbiórki samowoli budowlanej, należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora (por. wyroki NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11; z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06 i z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednio rozpoznawanej sprawie wywiódł także, że pojęcie "inwestor", jakim posługuje się Prawo budowlane, nie jest pojęciem jednoznacznym, interpretując pojęcie inwestora na potrzeby prawa budowlanego, należy mieć na uwadze przede wszystkim aspekt woli danego podmiotu w inicjowaniu, rozpoczęciu i kontynuowaniu procesu budowlanego. Inwestorem nie jest zatem jedynie podmiot, który podejmuje się budowy w aspekcie faktycznym (jest wykonawcą robót), ale też osoba, bez której woli i aktywności proces budowlany nie mógłby się rozpocząć i być kontynuowany, który roboty budowlane inicjuje i finansuje. Z tego tez względu podkreślił, że w kontrolowanej wówczas sprawie organy obu instancji, a za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, nie rozważyły należycie, czy adresatem postanowienia wydanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nie powinni być następcy prawni zmarłego inwestora spornego obiektu – M. W. Wprawdzie na gruncie Prawa budowlanego nie istnieje pojęcie "następcy prawnego inwestora", to jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wyklucza to takiego następstwa, a możliwość uznania określonych podmiotów za następców prawnych wynika w szczególności z art. 30 § 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Podkreślono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie pojęciem takim posługiwano się w odniesieniu do podmiotów, które wchodziły w miejsce inwestora konkretnych robót budowlanych, wskazano na wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 243/11; z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1933/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Tym samym przyjęto, że razie śmierci inwestora istotne znaczenie mają kwestie dotyczące jego spadkobierców ustawowych lub testamentowych, w tym objęte art. 922 § 2 Kodeksu cywilnego (spadek jako ogół praw i obowiązków należących do spadkodawcy w chwili jego śmierci i przechodzących na jego następców prawnych). Pogląd i stanowisko zawarte w przywołanym wyroku znajduje w pełni zastosowanie w sprawie niniejszej z uwagi na bardzo zbliżoną sytuację faktyczną i prawną. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać w związku z tym należy, że następcy prawni M. W. weszli w ogół praw i obowiązków zmarłego inwestora, również tych związanych z przedmiotową samowolą budowlaną, a zatem to do nich organy powinny skierować wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Skierowanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej do właściciela nieruchomości – Nadleśnictwa G., skutkowało naruszeniem przepisu art. 52 w związku z art. 48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane( Dz. U z 2010r. Nr 243 poz 1623 ze zm.). Oznacza to również naruszenie norm zawartych w art. 10 kpa poprzez niezapewnienie następcom prawnym udziału w sprawie. Już powyżej wskazane naruszenia norm prawa materialnego oraz procesowego skutkować winny wbrew stanowisku sądu I instancji uchyleniem decyzji organów administracji. Mając na uwadze powyższe i uznając wniesioną skargę kasacyjną za uzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1, art.203pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.