III SA/Lu 689/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Świdnik z dnia 14 kwietnia 2011 r. nr VII/53/2011 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Świdnik stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały i określa, iż w tym zakresie nie podlega ona wykonaniu. Pismem z dnia [...] października 2010 r. Wojewoda L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargą na uchwałę Nr [...] Rady Miasta Ś. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Ś., w części obejmującej § 4 uchwały. W uzasadnieniu skargi Wojewoda zakwestionował zapis § 4 przedmiotowej uchwały wskazujący, iż w przypadku korzystania ze świadczeń przedszkoli przez dwoje lub więcej dzieci z jednej rodziny określone w § 2 opłaty ulegają obniżeniu, o 50 % za drugie dziecko z rodziny uczęszczające do danego przedszkola, o 100 % za trzecie i kolejne dziecko z rodziny uczęszczające do danego przedszkola. W ocenie organu nadzoru Rada Miasta, różnicując wysokość opłat za korzystanie ze świadczeń przedszkoli w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola, naruszyła zasadę równego traktowania podmiotów prawa posiadających wspólną cechę istotną dla regulacji, co oznacza naruszenie konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem organu nadzoru analiza § 4 przedmiotowej uchwały budzi wątpliwości co do tego, czy Rada Miasta przyjęła kryterium różnicowania pozostające w racjonalnym związku z celem i treścią regulacji. Kryterium tym jest bowiem określona przez Radę liczba dzieci z danej rodziny uczęszczająca do przedszkola. Wskazanie takie wydaje się nie pozostawać w racjonalnym związku z celem i treścią regulacji. Wspólną cechą regulacji w tym przypadku jest zakres korzystania ze świadczeń przedszkola i jedynym logicznym uzasadnieniem skutkującym odpowiednim zmniejszeniem odpłatności jest korzystanie z tego zakresu w ograniczonym wymiarze. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Ś. wniosła o jej oddalenie. W ocenie Rady Miasta, art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) nie określa żadnych szczegółowych zasad, na podstawie których powinny być ustalone opłaty za przedszkola, zatem nie można mówić o przekroczeniu granic upoważnienia do uregulowania kwestii ulgi w opłatach za przedszkole. Zdaniem Rady Miasta, zawarte w uchwale uregulowanie nie narusza konstytucyjnej zasady równości. Wszyscy rodzice, którzy poślą do przedszkola jedno dziecko uiszczą opłatę o takiej samej wysokości i wszyscy rodzice, którzy poślą dwoje czy więcej dzieci do przedszkola również zapłacą identyczne opłaty. Przestrzeganie zasady równości nie może być w tym przypadku oceniane przez porównanie z potencjalną sumą opłat różnych rodzin, o różnej liczbie dzieci. Rada Miasta przywołała stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich zaprezentowane w piśmie z dnia [...] września 2011 r., w którym Rzecznik stwierdził, że przywołana uchwała w zakresie, w jakim przewiduje ulgę w opłatach za drugie i kolejne dzieci w rodzinie nie jest niezgodna z prawem. Uznanie zasadności wyboru takiej formy wsparcia rodzin mieści się w granicach swobody kształtowania polityki prorodzinnej przez gminę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarżona przez Wojewodę uchwała jest aktem prawa miejscowego w świetle art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.). Pierwszy z tych przepisów określa, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Drugi z kolei przepis przewiduje, iż akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do naruszenia prawa. Przez sprzeczność z prawem należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06). Skontrolowana uchwała dotyczy opłat za świadczenia przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Ś. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; 3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Według art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci w wieku 3-6 lat i jest ono realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego. Stosownie do treści art. 14 ust. 5 w/w ustawy, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Z treści powyższych przepisów ustawy o systemie oświaty wynika, że organ prowadzący ma obowiązek ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole w czasie przekraczającym ponad 5 godzin dziennie pobytu dziecka w przedszkolu. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała określa, że bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka zapewniane przez przedszkola oraz oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Ś. są realizowane w wymiarze 5 godzin dziennie (§ 1 uchwały). Zgodnie z jej § 2, ustala się odpłatność rodziców (opiekunów prawnych) za świadczenia w zakresie przekraczającym czas, o którym mowa w § 1, obejmującą koszty następujących zajęć opiekuńczo-wychowawczych oraz dydaktycznych: 1) zajęcia plastyczne, muzyczne i teatralne rozwijające uzdolnienia artystyczne dzieci; 2) zajęcia relaksacyjne i terapeutyczne dla dzieci (muzykoterapia, artterapia); 3) zajęcia obejmujące wyróżnienie różnic edukacyjnych, czynności manualnych oraz sprawnościowych; 4) udział dzieci w realizacji programów własnych opracowanych i realizowanych w placówce. W myśl § 4 ust. 1, opłaty, o których mowa w § 2 ulegają zmniejszeniu za drugie dziecko z rodziny uczęszczające do danego przedszkola – o 50%, za trzecie i kolejne dziecko z rodziny uczęszczające do danego przedszkola – o 100%. W ust. 2 § 4 Rada Miasta Ś. ustala, że zniżki za drugie i kolejne dziecko stosuje się tylko w przypadku, gdy dzieci z danej rodziny uczęszczające do przedszkola korzystają z jego usług ponad czas przeznaczony na realizację podstawy programowej. Prowadzony między stronami spór dotyczy zapisu § 4 przedmiotowej uchwały. Wojewoda uważa, że różnicowanie wysokości opłat za korzystanie ze świadczeń przedszkoli w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola, narusza zasadę równego traktowania podmiotów prawa posiadających wspólną cechę istotną dla regulacji. W tym zakresie uchwała pozostaje w sprzeczności z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, bowiem zasada równego traktowania - w świetle zapatrywania Trybunału Konstytucyjnego -wymaga, aby wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu były traktowane równo, to znaczy według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, nie upoważnia organu prowadzącego do różnicowania wysokości opłat pobieranych od rodziców w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny, które korzystają z przedszkola. Jak wykazano, na podstawie w/w przepisu organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole, a to oznacza, że cel tej ustawowej regulacji nawiązuje do wysokości kosztów pobytu dziecka w tego rodzaju placówce przedszkolnej. Rada Miasta Ś. zdaje sobie z tego sprawę i ma świadomość, że opłata za przedszkole związana jest z odpłatnością za usługę i opłata ta musi uwzględniać regułę ekwiwalentności. Dowodzi tego treść odpowiedzi na skargę (k. 22 akt sąd.). Powyższe prowadzi do wniosku, że kryterium różnicowania opłat za przedszkole i wprowadzanie ulg w opłatach nie może nawiązywać wyłącznie do liczby dzieci w rodzinie. Uprawnienie do ustalania ulg w przedmiotowych opłatach samo przez się nie wynika również z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. W/w przepis określa, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Skontrolowana uchwała w żaden sposób nie odwołuje się do trudnej sytuacji materialnej rodzin, jako kryterium udzielania pomocy (w postaci ulg w opłatach za przedszkole) ze strony Rady Miasta Ś. W rezultacie trzecie i kolejne dziecko z rodziny uczęszczające do danego przedszkola – w świetle § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały – ma zapewnione bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały dzień pobytu w przedszkolu, niezależnie od statusu majątkowego swoich rodziców. Takie rozwiązanie prowadzić może do niesłusznego uprzywilejowania pewnych kategorii obywateli. Przepis art. 71 Konstytucji RP oznacza więc, że szczególna pomoc ze strony władz publicznych może wchodzić w grę tylko dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej (społecznej) i takiej pomocy powinno udzielać się rodzinom wielodzietnym i niepełnym. Uchwała jednak nie przewiduje żadnej pomocy dla jedynego dziecka z rodziny niepełnej. W związku z tym za takie dziecko, jego rodzic (niezależnie od swojej sytuacji majątkowej) poniesie pełną odpłatność za dzienny czas pobytu dłuższy niż 5 godzin. Natomiast w sytuacji określonej w § 4 ust. 1 pkt 2 skarżonej uchwały, opłaty nie są ponoszone (za trzecie i kolejne dziecko). Są ponoszone w zmniejszonej wysokości (o 50 %) za drugie dziecko z rodziny uczęszczające do danego przedszkola (w myśl § 4 ust. 1 pkt 1 omawianej uchwały). W tych okolicznościach Wojewoda ma rację, że przepis § 4 uchwały w zakresie dotyczącym przyznanych ulg, narusza zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Ubocznie należy podnieść, że w § 4 ust. 2 uchwały Rada Miasta Ś. zupełnie odchodzi od reguły "kosztowej" (nawiązującej do wysokości kosztów pobytu dziecka w przedszkolu w czasie przekraczającym wymiar bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki), skoro zniżki za drugie i kolejne dziecko stosuje się tylko w przypadku, gdy dzieci z danej rodziny uczęszczające do przedszkola korzystają z jego usług ponad czas przeznaczony na realizację podstawy programowej. Tenże przepis niejako wymusza, aby wszystkie dzieci z danej rodziny uczęszczały do tego samego przedszkola i wszystkie przebywały w nim przez czas nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Wysokość opłaty powinna być uzależniona od liczby godzin zajęć, z jakich dane dziecko korzysta. Dopuszczalne różnicowanie wysokości opłaty powinno się opierać na kryterium zakresu korzystania ze świadczeń przedszkola. Przyjęte zatem w uchwale kryterium liczby dzieci nie pozostaje w związku z celem regulacji. Prowadzi wręcz do sytuacji odwrotnej – zwiększone korzystanie z usług przedszkola, wynikające z większej liczby dzieci, łączy się z obniżeniem należnej opłaty (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 128/11). Dobra rodziny i dziecka nie można upatrywać tylko z punktu widzenia przywilejów dotyczących opłat za przedszkole. W przeciwnym razie kryterium różnicujące staje się przypadkowym – tak jak w rozpoznawanej sprawie – i niemającym, ani racjonalnego uzasadnienia, ani oparcia w normach konstytucyjnych oraz ustawowych, chroniących takie dobro jak rodzina i dziecko. Zresztą Rada Miasta Ś. na etapie podejmowania uchwały nie wyjaśnia przyczyn, które legły u podstaw przyjętego rozwiązania w § 4 ust. 1 i 2 (można się tylko domyślać, że Rada świadomie pomija rachunek ekonomiczny i ma na uwadze zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki jak największej liczbie dzieci). Z powyższych przyczyn, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność § 4 zaskarżonej uchwały, zaś na mocy art. 152 p.p.s.a wstrzymał jej wykonanie w tym zakresie.