VIII SA/Wa 980/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w S. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy" lub "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania D. C. (dalej: "skarżąca") od decyzji z [...] czerwca 2011 r. znak: [...], wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S. przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (dalej: "organ I instancji") – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] czerwca 2011 r. organ I instancji orzekł o obowiązku zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego pobranych za okres od [...] stycznia 2009 r. do [...] lutego 2009 r., wynikających z dwóch decyzji: z [...] października 2008 r. (znak: [...]) oraz z [...] listopada 2008 r. (znak: [...]) w łącznej wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami do dnia spłaty, płatnych w terminie do [...] lipca 2011 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż [...] listopada 2011 r. wpłynęło zaświadczenie od komornika, z którego wynika, iż w 2009 r. w miesiącach: styczeń i luty skarżąca otrzymała odsetki i nie poinformowała o tym fakcie organu. Organ I instancji uznał, iż pobrane odsetki od zaległych alimentów w kwotach: [...] zł. za styczeń 2009 r. oraz [...] zł. za luty 2009 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Od decyzji tej odwołała się skarżąca, wnosząc o jej uchylenie. Podniosła m.in., że komornik sądowy w pismach z dnia [...] października 2011 r. oraz [...] czerwca 2011 r. poinformował organ I instancji, iż przekazane wierzycielowi (skarżącej) kwoty były odsetkami od zaległych alimentów, wskazał również, w jakiej dacie wyegzekwowano poszczególne kwoty. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Wskazał, iż [...] października 2008 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na córki: O. i K. rodzeństwo W., zaś [...] października 2008 r. na córkę L. W.. Decyzją z [...] października 2008 r. (znak: [...]) przyznano K. W. i O. W. (reprezentowanym przez skarżącą, ich matkę) świadczenie z funduszu alimentacyjnego odpowiednio w kwotach: [...] zł. i [...] zł. miesięcznie na okres od [...] października 2008 r. do [...] września 2009 r., a następnie decyzją z [...] listopada 2008 r. (znak: [...]) zmieniono wskazaną decyzję z [...] października 2008 r. i przyznano świadczenie w kwocie [...] zł. miesięcznie na okres od [...] listopada 2008 r. do [...] września 2009 r. na rzecz L. W.. Dnia [...] listopada 2010 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w R. informujące o fakcie otrzymania przez skarżącą za pośrednictwem tegoż komornika odsetek od zaległych alimentów w miesiącu styczniu 2009 r. – [...] zł. oraz w lutym 2009 r. – [...] zł. Powyższe stało się podstawą do wszczęcia [...] listopada 2011 r. postępowania administracyjnego i uchylenia [...] grudnia 2010 r. wyżej opisanych decyzji (z [...] października 2008 r. i [...] listopada 2008 r.) w części przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres, w jakim skarżąca otrzymała odsetki od zaległych alimentów za pośrednictwem komornika sądowego. Następnie Kolegium decyzją z [...] lutego 2011 r. (znak: [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2010 r. i umorzyło postępowanie organu I instancji podnosząc, że skoro w rozpoznawanej sprawie upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, to brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie. W takim przypadku zastosowanie znajduje instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. (znak: [...]) orzeczono więc o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od [...] stycznia do [...] lutego 2009 r. w kwocie [...] zł. Rozstrzygnięcie to, na skutek odwołania skarżącej, zostało uchylone decyzją Kolegium z [...] maja 2011 r. (znak: [...]). Przedmiotowa sprawa jest zatem rozpoznawana po raz kolejny. Kolegium, orzekając o uchyleniu decyzji z [...] czerwca 2011 r., przywołało treść przepisu art. 2 pkt 7 lit. d oraz art. 27 ust. 9-10 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm., dalej: "ustawa alimentacyjna"). Wskazało, iż pismem z [...] listopada 2008 r. (odebranym [...] grudnia 2008 r.) zawiadomiono komornika sądowego o wydaniu decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz dzieci skarżącej. Zatem – w ocenie Kolegium – jeżeli komornik przez pomyłkę przekazał wyegzekwowane pieniądze bezpośrednio wierzycielowi, to organ wierzyciela winien tę sytuację wyjaśnić z komornikiem, a nie winą za zaistniałą sytuację obciążać wierzyciela. Akceptując stanowisko sądu administracyjnego wyrażone w wyroku NSA z 3 grudnia 2010 r. (I OSK 1073/10) organ odwoławczy przytoczył jego fragment, w którym sąd stwierdził, iż w zaistniałej sytuacji organ powinien wstrzymać działania prawne do czasu dojścia przez skarżącą i kancelarię komorniczą do porozumienia, co do sposobu i trybu zwrotu otrzymanych środków finansowych. Jednocześnie Kolegium wskazało, iż organ I instancji naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a., gdyż w aktach brak jest końcowego oświadczenia skarżącej oraz dowodu o pouczeniu o przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu – określonego w wyznaczonym terminie - złożenia powyższego oświadczenia. Za nieprawidłową i naruszającą przepisy art. 11 i 107 § 3 k.p.a. Kolegium uznało także podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Wyjaśniło, że w podstawie prawnej decyzji powinny być przytoczone tylko przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie. W skardze na decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, która – jej zdaniem – jest błędna, pozbawiona podstaw prawnych i niezgodna z materiałem dowodowym. Autor skargi przytoczył argumentację zaprezentowaną w odwołaniu dodatkowo podnosząc, iż komornik sądowy kwoty [...] zł. i [...] zł., uzyskane z egzekucji, zaliczył na odsetki od zaległych alimentów należnych uprawnionym z okresu sprzed objęcia małoletnich dzieci skarżącej świadczeniem z funduszu alimentacyjnego. Skarżąca wskazała, iż nie były to wypłacone alimenty, dlatego też nie ma w jej sprawie zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy alimentacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując swoje rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2012 r. (data prezentaty Sądu: [...] stycznia 2012 r.) skarżąca nie zgodziła się z organem II instancji co do uznania, że do jej sytuacji odnosi się teza Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2010 r., wydanego w sprawie I OSK 1073/10, że jeżeli komornik uchybił przepisowi art. 27 ustęp 9 ustawy alimentacyjnej i przez pomyłkę przekazał wyegzekwowane pieniądze bezpośrednio na konto wierzyciela, to wtedy organ wierzyciela winien tę sytuację wyjaśnić z tym komornikiem, a nie winą za zaistniałą sytuację obciążać wierzyciela. Skarżąca podniosła, że działania komornika w przedmiotowej sprawie nie były skutkiem jego pomyłki, bowiem on w styczniu i lutym 2009 r. nie wypłacił jej alimentów, tylko odsetki od zaległych alimentów, jakie należały się jej małoletnim dzieciom w okresie sprzed objęcia ich świadczeniami z funduszu alimentacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 134, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd, naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność wydanych decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W toku postępowania organy administracji publicznej stwierdziły, że w przedmiotowej sprawie skarżąca pobierała nienależnie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wobec czego należało zastosować art. 23 ust. 1 ustawy alimentacyjnej, nakazujący w takich przypadkach orzeczenie zwrotu pobranych środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami. Podstawę faktyczną wydania decyzji miała stanowić okoliczność jednoczesnego otrzymania alimentów i świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W ocenie Sądu stanowisko organów administracyjnych obu instancji w powyższym zakresie jest nietrafne. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Organ I instancji rozpoznając sprawę uznał, że w świetle okoliczności faktycznych zachodzi podstawa do zastosowania przepisu art. 23 oraz art. 2 pkt 7 lit. a) i d) ustawy alimentacyjnej. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy alimentacyjnej osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami, zaś ust. 2 stanowi, że należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Z kolei art. 23 ust. 4 w/w ustawy określa, iż nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat, zaś ust. 5 stanowi, że kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z bieżąco wypłacanych świadczeń z funduszu. Egzegeza powyższych norm (art. 23 ust. 2 i 5 ustawy alimentacyjnej) prowadzi do wniosku, że w sprawie nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych wydaje się decyzję administracyjną, w której ustala się te należności, zaś odrębną decyzją orzeka się o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń (art. 23 ust. 4 ustawy alimentacyjnej). Nienależnie pobrane świadczenie - w myśl przepisu art. 2 pkt 7 ustawy alimentacyjnej - oznacza świadczenie z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części(...), b) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że decyzją z [...] października 2008 r. organ I instancji przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego dzieciom skarżącej: K. W. i O. W., a następnie decyzją z [...] listopada 2008 r. L. W.. Natomiast Kolegium decyzją z [...] lutego 2011 r. uchyliło decyzję z [...] grudnia 2010 r. uchylającą decyzję własną z [...] października 2008 r. i [...] listopada 2008 r. w części dotyczącej przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] lutego 2009 r. i umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podniosło wówczas, iż sprawa może być ponownie rozpoznana w odrębnym trybie, o ile pobrane przez skarżącą świadczenia mogą być zakwalifikowane jako świadczenia nienależnie pobrane. Organ II instancji nakazał zbadać również stan świadomości w zakresie "pobrania" świadczenia przez wierzycielkę. Sąd, rozpoznając przedmiotową sprawę stwierdza, iż aby organ mógł domagać się zwrotu "nienależnie pobranych świadczeń" musi wcześniej wydać decyzję w tym przedmiocie, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło (podkreślenie Sądu). Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2011 r. orzekającą tylko o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Nie została wydana prawomocna decyzja o tym, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego pobrane przez skarżącą na rzecz dzieci: K., O. i L. W. za okres od [...] stycznia 2009 r. do [...] lutego 2009 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi. Nie ma zatem w ocenie Sądu podstawy prawnej do żądania przez organy od skarżącej zwrotu pobranego świadczenia (podobnie NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 23.12.2010 r., I OSK 1073/10). Tym samym organy naruszyły przepis art. 23 ustawy alimentacyjnej. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] lutego 2009 r. skarżąca pobrała zarówno świadczenie wypłacone z funduszu alimentacyjnego, jak i alimenty od zobowiązanego, czy odsetki od zaległych alimentów, ściągnięte przez komornika i przekazane skarżącej, stanowią "alimenty" w rozumieniu świadczenia nienależnie pobranego. Z treści przywołanego wyżej art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy alimentacyjnej wynika, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego będzie można uznać za nienależnie pobrane wówczas, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty, przy czym sformułowanie "w okresie ich pobierania otrzymała alimenty" oznacza, że uprawniony w tym samym okresie musi pobierać jednocześnie świadczenia z dwóch źródeł. O jednoczesności pobierania obu świadczeń, czyli o zbiegu świadczeń, można zatem mówić wtedy, gdy uprawniony otrzyma równocześnie obydwa świadczenia. Jednoczesność oznacza również tożsamość okresu, za który obydwa świadczenia wypłacono, tzn. świadczenie wypłacone z funduszu alimentacyjnego musi dotyczyć tego samego miesiąca, co wypłacone równocześnie alimenty (por. wyroki NSA: z 21.10.2010 r. I OSK 899/10, LEX nr 745365 oraz z 28.07.2010 r., I OSK 597/10, LEX nr 603373, wyrok WSA w Warszawie z 4.03.2011 r., I SA/Wa 2111/10, LEX nr 950560, wyrok WSA w Łodzi z dnia 14.05.2010 r., II SA/Łd 325/10, LEX nr 607204). Wtedy dopiero kumulacja tych świadczeń spowoduje, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego staje się świadczeniem nienależnie pobranym. Odmienna interpretacja niweczyłaby bowiem cel ustawy, jakim było zapewnienie niezbędnych środków na bieżące utrzymanie osobom uprawnionym do alimentów, gdyż nawet jednorazowe dobrowolne wypłacenie przez dłużnika alimentacyjnego uprawnionemu niewielkiej części zaległych alimentów w trakcie pobierania świadczenia z ustawy skutkowałoby utratą tego świadczenia w okresie świadczeniowym. Sąd stwierdza także, iż organy orzekające pominęły okoliczność, że tylko wówczas można mówić o nienależnie pobranym świadczeniu (w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy alimentacyjnej), gdyby w okresie, gdy były wypłacane świadczenia z funduszu skarżąca w imieniu małoletnich córek otrzymała alimenty w wysokości odpowiadającej pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów. Tymczasem w niniejszej sprawie nie odniesiono się do tej kwestii (tak NSA w wyroku z dnia 23.12.2010 r., I OSK 1073/10). Sąd jednocześnie zauważa, iż Kolegium w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2011 r. (znak: [...]) podniosło, iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że kwoty otrzymane przez skarżącą były alimentami za miesiące: styczeń – luty 2009 r., a wobec braku żądanej informacji od komornika, organ nie mógł sam zdecydować o zaliczeniu przedmiotowych kwot jako alimentów, sugerując się jedynie datą wpłaty wskazaną w zaświadczeniu komornika z dnia [...] października 2010 r. Powyższa kwestia do końca nie została jednoznacznie wyjaśniona przez organy orzekające, dysponujące kolejnym zaświadczeniem od komornika z dnia [...] czerwca 2011 r., tożsamym w swej treści z zaświadczeniem z dnia [...] października 2010 r. W dalszym ciągu nie został więc wyjaśniony charakter świadczeń przekazanych skarżącej przez komornika, za jaki okres są to odsetki i od jakich kwot zaległych alimentów. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jednym z przepisów zapewniających realizację tej zasady jest art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny zastosować się do przytoczonej wyżej wykładni przepisów prawa materialnego, w szczególności odnośnie pojęcia świadczenia nienależnie pobranego, dokonać wyczerpujących ustaleń i pełnej oceny materiału dowodowego, czemu dadzą wyraz w uzasadnieniu, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. Winny jeszcze raz rozważyć, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 2 pkt 7 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy alimentacyjnej, a w szczególności czy zachodzi przypadek nienależnie pobranego przez skarżącą świadczenia i w tym zakresie ocenić jednoczesność świadczeń oraz stan jej świadomości co do pobierania przez nią takiego świadczenia. Konieczne jest również ustalenie, na poczet którego długu (za który miesiąc) ma być zaliczona uiszczona dobrowolnie przez dłużnika lub wyegzekwowana przez komornika kwota. Dopiero wówczas będzie możliwa ocena czy osoba uprawniona otrzymała alimenty w okresie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Mając na względzie przedstawione okoliczności faktyczne i rozważania prawne, Sąd stwierdził wydanie zaskarżonych decyzji nie tylko z obrazą prawa materialnego, tj. art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, które miało wpływ na wynik sprawy, ale też z obrazą art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu aktualne są również przy ponownym rozpoznaniu sprawy wytyczne organu II instancji, zawarte na stronie 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnośnie naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. oraz wskazania za podstawę prawną tylko tych przepisów prawa mających zastosowanie w konkretnej sprawie (art. 11 i 107 § 3 k.p.a.). Z tych przyczyn, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.