VII SA/Wa 1504/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi U. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2010r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2010r. (nr [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu odwołania Uniwersytetu [...], na podstawie art. 180 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., w zw. z art. 83 a ust. 2 ustawy z dnia 13 stycznia 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585), dalej u.s.u.s. - utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z [...] maja 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] czerwca 2006 r. ([...]) obejmującej ubezpieczeniami społecznymi K. K. w okresie od [...].09.2001 r. do [...].02.2002 r.; od [...].10.2002 r. do [...].07.2003 r. oraz od [...].09.2003 r. do [...].03.2005 r. i wymierzającej składki na ubezpieczenie emerytalne, rentowe, chorobowe, wypadkowe zdrowotne i na Fundusz Pracy za: grudzień 2001 r., styczeń 2002 r. styczeń 2003 r. marzec 2003 r.. maj 2003 r. czerwiec 2003 r., sierpień 2003 r., grudzień 2003 r. styczeń 2004 r.- czerwiec 2004 r., sierpień 2004 r., grudzień 2004 r., luty 2005 r. i marzec 2005 r. Organ odwoławczy wyjaśnił zasady obowiązujące w postępowaniu o nieważnościowym, podkreślając że w tym postępowaniu organ nie orzeka co do istoty sprawy, jak w postępowaniu odwoławczym. Ustala jedynie czy i do jakich naruszeń prawa doszło w postępowaniu zwykłym, a następnie ocenia czy naruszenia te miały charakter rażący. Następnie stwierdził, że wskazane w sprzeciwie Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] zarzuty miały charakter zarzutów w postępowaniu odwoławczym, bo dotyczyły naruszenia prawa procesowego, polegającego na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i niezapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Prokurator nie wyjaśnił, jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogły mieć ww. nieprawidłowości i czy uzupełnienie postępowania mogłoby wpłynąć na wydanie odmiennego rozstrzygnięcia. W ocenie organu słusznie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że nie każde naruszenie prawa procesowego może być kwalifikowane jako rażące. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest bowiem wyłącznie wtedy, gdy ich naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Można zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdyby w sposób nie budzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w postępowaniu lub zastosowano nieprawidłowo. Ponadto stwierdził, że stronę powiadomiono o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji ( zawiadomienie z dnia 23.05.2006 r. ). Jako nieuzasadniony organ ocenił również zarzut błędnej wykładni przepisów o obowiązkowym ubezpieczeniu społecznym pracowników. Rażące naruszenie prawa nie może bowiem polegać na odmiennej interpretacji przepisów przy dokonywaniu kwalifikacji umów, musi być bowiem oczywiste. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa (wyrok SN z dnia 27 maja 1994 r., III ARN 31/94, OSNAP 1994, nr 4, poz. 57). Jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Organ dodał, że strony nie wniosły odwołania od decyzji ustalającej ww. obowiązek, a zgodnie z art. 110 k.p.a. organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Bierność stron oznacza brak podstaw do uchylenia decyzji z urzędu. Okoliczność, że decyzja sprzeczna jest z ustaleniami innej decyzji nie stanowi przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, jak wskazuje się w orzecznictwie. Zarzuty rażącego naruszenia prawa dotyczą charakteru stosunku prawnego łączącego strony, a mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do ustalenia, że zastosowanie przepisów dot. stosunku pracy jest rażącym naruszeniem prawa. Zamiar zawarcia umowy o dzieło nie nadaje jej cywilnoprawnego charakteru, gdy zatrudnienie wskazuje w przeważającym stopniu na elementy stosunku pracy (por. wyrok SN z 9.07.2008 r., I PK 315/07). Skargę na to rozstrzygnięcie złożył Uniwersytet [...] i wnosząc o jego uchylenie zarzucił: 1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 10 § 1, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzenia materiału dowodowego i niezapewnieniu stronie możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie oraz błędnym wskazaniu rodzaju czynności wykonywanych przez K. K. na rzecz skarżącego, w następstwie czego niedostatecznie wyjaśniono stan faktyczny sprawy i wydano decyzję w oparciu o nieaktualny materiał dowodowy. 2) naruszenie prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. li art. 13 pkt 1 u.s.u.s., art. 66 ust. 1 pkt 1 a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 164, poz. 11027 ze zm.) oraz art. 104 ust. 1 pkt 1a ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 69, poz. 415 z p. zm.), polegające na błędnej ich wykładni i niewłaściwym zastosowaniu w okoliczności wskazanych w sprzeciwie; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15, 127 § 2 kpa w zw. z art. 60 ust. 5 u.s.u.s. wobec wydania zaskarżonej decyzji przez Zastępcę Dyrektora ZUS/ Oddział w [...]. W skardze podkreślono również, że ZUS nie wziął pod uwagę, że wskutek odwołań do sądu powszechnego osób niebędących pracownikami skarżącego od decyzji ZUS dot. objęcia tych osób ubezpieczeniami społecznymi i ubezpieczeniem zdrowotnym, w tym K. K., decyzje te zostały skutecznie podważone oraz uznano, że osoby te - z tytułu wykonywania umów cywilnoprawnych - nie były objęte obowiązkiem opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne Dodatkowo w związku z uchyleniem przez organ części własnych decyzji po wniesieniu od nich odwołań ZUS uznał za prawidłowe stanowisko odwołujących. Oznacza to, że sądy powszechne i ZUS, uznały pierwotne stanowisko ZUS za błędne w zakresie oceny stanu faktycznego, jak i prawnego. Sądy powszechne wskazywały na konsekwentne ignorowanie przez ZUS wielu okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia poszczególnych spraw. Decyzje ZUS zostały zatem wydane z rażącym naruszeniem prawa, w wyniku błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. W związku z tym, że kwalifikacja prawna ww. umów cywilnoprawnych ma zastosowanie do pozostałych umów objętych kontrolą ZUS ze względu na tożsamość stanu faktycznego i prawnego, co ZUS powinien z urzędu wziąć pod uwagę i wydać decyzję stwierdzającą nieważności decyzji z dnia [...].06.2006r. Skarżący wskazał, na brak spójności i konsekwencji w rozstrzygniętych przez ZUS sprawach tej samej kategorii Część decyzji wskutek odwołań ZUS w trybie samokontroli uchylił (dot. R. D., A. R.). Przed wydaniem wyroku w I instancji ZUS uchylił dwie decyzje, wskutek czego postępowania sądowe zostały umorzone (sprawa R. M. oraz S. U.), od 7 orzeczeń sądu I instancji ZUS złożył apelacje (dot. M. K., R. S., W. C., A. S., I. J., A. M.), a sprawie T. S. apelację cofnął. Taki stan rzeczy nie jest możliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i jednolitości prawa. Dlatego też ZUS naruszył art. 8 kpa. W tym miejscu skarżący powołał orzecznictwo i doktrynę. Uniwersytet [...] zauważył, że w związku z ww. ustaleniami sądów powszechnych oraz ZUS - u i sprzeciwem Prokuratora Okręgowego niewłaściwie zastosowano ww. przepisy. W takim przypadku zakwalifikowanie charakteru stosunku łączącego strony jako stosunku pracy stanowi rażące naruszenie prawa materialnego; dotyczy to również odmowy stwierdzenia nieważności. Skarżący wskazał ponadto, powołując się na art. 15 k.p.a. i orzecznictwo, że właściwość organu do rozpatrzenia odwołania należy oceniać według przepisów szczególnych, gdy przepisy te nie określają wprost organu właściwego do rozpatrzenia odwołania, należy przyjąć, że organem właściwym jest organ (bezpośrednio) wyższego stopnia w rozumieniu art. 17. Zgodnie z art. 66 ust. 5 u.s.u.s. w postępowaniu przed organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes Zakładu. Zatem właściwym organem do wydania decyzji drugoinstnacyjnej jest Prezes ZUS będący organem wyższego stopnia. Zaskarżona decyzja została natomiast wydana przez Zastępcę Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], co w ocenie skarżącego, nastąpiło z naruszeniem art. 15, 17 ust. 3, 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 5 ustawy z 13.01.1998 r. u.s.u.s. Odnosząc się do wskazania organu, że skoro K. K. odebrała decyzję, to ZUS "miał prawo przyjąć", że zgodziła się z argumentacją organu, skarżący stwierdził, że decyzja ta została wydana w oparciu o samo uznanie organu. Jednakże zgodnie z k.p.a. granice uznaniowości muszą być wyznaczone przepisami prawa, na co wskazywał NSA. Na podstawie zachowania strony nie można wywieść jej zgody na wydanie decyzji z pominięciem ww. przepisów prawa procesowego. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (I SA/Go 990/1) odrzucił powyższą skargę przyjmując, że sprawa ta nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Skargi kasacyjne na to postanowienie wnieśli Prokurator Okręgowy w [...] i Uniwersytet [...]. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2011r. (II GSK 388/11) uchylił zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 a ust. 2 u.s.u.s. decyzje ostateczne Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w k.p.a. Istnieje zatem wyjątkowo możliwość weryfikowania takich decyzji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Powołany przepis powinien być interpretowany w sposób wykluczający możliwość powstania kolizji pomiędzy postępowaniami, wynikających z poddania tej samej decyzji kontroli sądu powszechnego oraz kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Sąd podał, że kolizja taka miałaby miejsce w przypadku przyjęcia, że strona może na podstawie art. 83 a ust. 2 u.s.u.s. żądać w postępowaniu administracyjnym stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu rentowego, która była wcześniej kontrolowana przez sąd powszechny – bowiem wówczas w istocie orzeczenia sądu powszechnego byłyby kontrolowane w inicjowanym przez stronę nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 3 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 240/08, że art. 83a ust. 2 u.s.u.s. pozwala na weryfikację z urzędu w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych, ale wyłącznie pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Sąd podał, że od ww. decyzji nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego i uznał, że w takiej sytuacji decyzja ta mogła być kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym wszczętym z urzędu, a decyzje z [...] maja 2010 r. i [...] lipca 2010 r. podlegały kontroli sądu administracyjnego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany przepis wskazuje na obowiązek sądu pierwszej instancji do uwzględnienia wykładni prawa dokonanej w danej sprawie sądowoadministracyjnej przez sąd kasacyjny. Należało mieć zatem na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 kwietnia 2011r. w sprawie o sygn. akt II GSK 388/11 wskazał na właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zakończonych decyzją organu rentowego wydaną w trybie nadzwyczajnym, jeśli od takiej decyzji nie wniesiono odwołania do właściwego sądu powszechnego. Niniejsza sprawa podlegała zatem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W ocenie skarżącego, zakwalifikowanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stosunku łączącego Uniwersytet [...] z K. K. jako stosunku pracy, a nie stosunku cywilnoprawnego wynikającego z zwartych umów o dzieło obarczone jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którą przy właściwym zastosowaniu art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. organy orzekające w postępowaniu nieważnościowym winny były wyjaśnić. W konsekwencji, jak utrzymywał skarżący - doszło do rażącego naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. li art. 13 pkt 1 u.s.u.s., art. 66 ust. 1 pkt 1a ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, oraz art. 104 ust. 1 pkt 1a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku polegające na błędnej ich wykładni i niewłaściwym zastosowaniu w okolicznościach wskazanych w sprzeciwie Prokuratora Okręgowego w [...]. W związku z powyższym kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była ocena, czy w zaskarżonej decyzji zasadnie przyjęto, że decyzja ZUS z dnia [...] czerwca 2006r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1, w tym wadą wymieniona w pkt 2 tego przepisu. Wyjaśnić zatem trzeba, że nadzwyczajny tryb postępowania w jakim zaskarżoną decyzję wydano determinował działania organu. Wskazania bowiem wymaga, że postępowanie nieważnościowe nie polega na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a zatem zarówno wobec postępowania toczącego się w trybie zwyczajnym, jak również wobec innych postępowań. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja w nim kontrolowana jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od statuowanej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej, to stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Trafnie wyjaśnił organ, iż jedna z przesłanek nieważności tj. rażące naruszenie prawa charakteryzuje się tym, że nie jest wystarczające wykazanie, iż doszło do takiego naruszenia. Koniecznym jest ustalenie, że naruszenie to miało charakter rażący. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku wydania decyzji wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, czy też wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też sprzecznie z tymi przesłankami obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237; także: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1992 r., s. 228 i nast. oraz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Z. Janowicz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995 r., s. 380 i nast.). Rażące naruszenie prawa zachodzi więc wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje zatem przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. W konsekwencji w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Dodać przy tym trzeba, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego. Organ nie posiada uprawnień do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie nieważnościowe nie może zastępować lub powtarzać postępowania odwoławczego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania nieważnościowego organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym. Przenosząc powyższe zasady na grunt niniejszej sprawy należało podzielić stanowisko organu, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi w tym, wadą rażącego naruszenia prawa, jak wskazywał skarżący Uniwersytet [...]. Nie można bowiem mówić o wadzie rażącego naruszenia prawa w sytuacji, kiedy treść przepisu wywołuje potrzebę jego wykładni. Przypomnieć należy, że podstawę materialnoprawną decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym stanowiły przepisy art. 6 ust. 1 pkt. 1. art. 8 ust. 1 , art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 13 pkt. 1 u.s.u.s., art. 8 pkt. 1 lit. a oraz art. 11 ust. 1 ww. ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, art. 9 ust. 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 12 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia i art. 66 ust. I pkt. 1 lit. a oraz art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w których wskazuje się, że obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu, wypadkowemu i zdrowotnemu podlegają osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są pracownikami. Zgodnie z art. 36 ust. 1. 2 i 4 u.s.u.s., każda osoba objęta obowiązkowo ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi podlega zgłoszeniu do ubezpieczeń społecznych, a obowiązek zgłoszenia pracownika należy do płatnika składek, ktr należy dokonać w terminie 7 dni od daty powstania obowiązku ubezpieczenia, a w przypadku wydania decyzji - nie później niż w terminie 7 dni od uprawomocnienia się decyzji (art. 38 ust. 2). Za pracownika uważa się osobę zatrudnioną m.in. na podstawie umowy o pracę o czyn stanowi art. 2 Kodeksu pracy. Art. 22 § 1 Kodeksu pracy wskazuje, że przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca - do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem. Z § 11 i 12 ww. przepisu wynika, że zatrudnienie w warunkach określonych w § 1 jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy oraz nie dopuszcza zastąpienia umowy o pracę umową cywilnoprawną przy zachowaniu warunków wykonywania pracy, określonych w § 1. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. ZUS przyjął, że prowadzenie przez K. K. zajęć dydaktycznych na studiach dziennych i zaocznych, realizowanie ćwiczeń i dodatkowych konsultacji dotyczących zajęć, odbieranie sprawdzianów, zaliczeń i egzaminów wg wskazówek pracodawcy, jak ustalił organ , w sposób ciągły i cykliczny z elementami podporządkowania organizacyjnego, polegającego na podległości co do miejsca sposobu i terminu świadczenia, konieczności osobistego realizowania przedmiotu umów bez gwarancji rezultatu nosi cechy stosunku pracy, o którym mowa w art. 22 § 1 1 Kodeksu pracy. Natomiast, zdaniem skarżącego - powołującego się na zarzuty podniesione w sprzeciwie Prokuratora - okoliczności faktyczne przeczyły stanowisku organu. Sposób wykonywania umów nie miał bowiem cech podporządkowania pracowniczego, zajęcia były prowadzone wg pomysłu autorskiego, w godzinach dostosowanych do wykładowcy z możliwością wskazania miejsca prowadzenia zajęć. Metodyka pracy i sposób weryfikowania wiedzy nie były narzucone. Nie prowadzono kontroli czasu pracy i nadzoru. Odpłatność następowała w miarę wykonywania świadczenia. Należy mieć na uwadze, że przepisy ustawy Prawo pracy nie wskazują elementów przedmiotowo istotnych umowy o pracę, a definicja legalna stosunku pracy określa jedynie podstawowe jego cechy pojęciowe. W takiej sytuacji kwalifikacji prawnej umowy o świadczenie usług można dokonywać jedynie metodą typologiczną., to jest przez rozpoznanie i wskazanie jej cech przeważających (dominujących). Zasady przeprowadzania takiej kwalifikacji kształtowało orzecznictwo i piśmiennictwo. Wskazuje się w nim, że jeżeli dany stosunek prawny wykazuje różne cechy, charakterystyczne zarówno dla wykonywania zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, jak i umów cywilnoprawnych, dla oceny rodzaju stosunku prawnego decydujące jest ustalenie, które z tych cech mają charakter przeważający (por. wyrok z dnia 14 września 1998 r., I PKN 334/98, OSNAPiUS 1999 r. nr 20, poz. 646). O wykonywaniu zatrudnienia w ramach umowy o pracę świadczy między innymi wykonywanie pracy zmianowej, dyspozycyjność i podporządkowanie (wyrok z dnia 11 września 1997 r., II UKN 232/97, OSNAPiUS 1998 r. nr 13, poz. 407) oraz obowiązek wykonywania poleceń (por. wyrok z dnia 11 kwietnia 1997 r., I PKN 89/97, OSNAPiUS 1998 r. nr 2, poz. 35). Przy ocenie charakteru stosunku prawnego należy też uwzględniać specyfikę funkcjonowania podmiotu zatrudniającego. Przede wszystkim jednak, jeżeli występują trudności w ustaleniu rzeczywistej woli stron co do rodzaju łączącego je stosunku prawnego, to decydujący powinien być sposób wykonywania zobowiązania, a więc przewaga w tym sposobie elementów charakterystycznych dla wykonywania umowy o pracę (por. wyrok z dnia 2 września 1998 r., I PKN 293/98, OSNAPiUS 1999 r. nr 18, poz. 582). W związku z powyższym, skoro zarzut skargi sprowadzał się do kwestionowania błędnej oceny decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym w zakresie wadliwego wskazania, że umowa zawarta przez strony nie prowadziła do nawiązania stosunku pracy, lecz była umową cywilnoprawną, ponieważ takie właśnie cechy przeważały w okolicznościach faktycznych sprawy, to w świetle przedstawionych na wstępie zasad postępowania nieważnościowego - zdaniem Sądu – prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji, że ustalenia organu poczynione w postępowaniu zwyczajnym nie mogły stanowić o rażącym naruszeniu ww. przepisów prawa materialnego. Objęcie ubezpieczeniami społecznymi osoby, która zawarła umowy o dzieło, a które to umowy w ocenie organu zawierają cechy umowy o pracę, nie jest sprzeczne z przepisami prawa w sposób bezsporny. Ewentualne naruszenie prawa nie jest bowiem oczywiste, a zarzut rażącego naruszenia prawa – jak wskazano wyżej - musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. W konsekwencji Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi, że w postępowaniu nieważnościowym doszło do naruszenia art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. wobec niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W świetle zasad obowiązujących w postępowaniu nieważnościowym na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. wobec braku spójności i konsekwencji ZUS przy wydawaniu decyzji w tożsamej kategorii spraw, jak podnosił skarżący. Zauważyć trzeba, że część rozstrzygnięć wymienionych w skardze zapadło na skutek odwołań złożonych do sądu powszechnego, a zatem w zupełnie innych postępowaniach niż postępowanie sądowoadministracyjne. Podkreślić w tym miejscu należy, że sądy administracyjne uprawnione są do badania skargi od orzeczeń organów administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem (zob. art. 16 § 2 k.p.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a.). Sądy powszechne - Sądy Okręgowe-Sądy Pracy i Ubezpieczeń Społecznych rozpatrują odwołania nie tylko w oparciu o kryterium legalności, ale także celowości i zasadności. Podobnie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do naruszeniu art. 15, 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 5 u.s.u.s. wobec wydania zaskarżonej decyzji przez Zastępcę Dyrektora ZUS/ Oddział w [...] zamiast Prezesa ZUS. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z art. 180 § 1 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei art. 181 k.p.a. stanowi, że przepisy odrębne określają organy odwoławcze właściwe w sprawach ubezpieczeń społecznych. Analogicznym unormowaniem na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest art. 123, zgodnie z którym w sprawach uregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z powyższym należało przyjąć, iż od decyzji Zakładu wydanej w pierwszej instancji przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania, stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. Z treści § 2 tego przepisu wynika natomiast, że odwołanie przysługuje do organów wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 k.p.a., którymi w stosunku do organów administracji publicznej są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. Podkreślenia wymaga, że wprawdzie na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, stosownie do art. 66 ust. 2, nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, tym niemniej nadzór ten nie obejmuje spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, co wynika wprost ze zdania drugiego tego przepisu. W konsekwencji, dla zachowania zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., odpowiednie zastosowanie winien znaleźć art. 127 § 3 k.p.a. analogicznie do rozwiązania określonego w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., a zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowany do ZUS. W związku z powyższym wskazać trzeba, że z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, regulujących ustrój, zadania i kompetencje ZUS (art. 66-79a) wynika, że jest to jednostka organizacyjna (osoba prawna), która jako całość jest organem administracji publicznej (art. 66 ust. 4). W roli samodzielnych organów administracyjnych nie występują więc jej wewnętrzne organy, ani terenowe jednostki organizacyjne, mające kompetencje do działania w jej imieniu. ZUS wykonuje swoje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych. Upoważnienie Prezesa Zakładu do reprezentowania ZUS wynika z art. 73 ust. 1 u.s.u.s. (Prezes kieruje i reprezentuje Zakład na zewnątrz). Natomiast dyrektorzy oddziałów reprezentują Zakład i podejmują decyzje jako ZUS na podstawie upoważnienia Prezesa wydanego stosownie do § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 ze zm.), a zastępcy dyrektorów oddziałów - na podstawie upoważnień udzielonych przez dyrektorów oddziałów wydanych na podstawie upoważnienia Prezesa do upoważniania innych pracowników Zakładu wydanego na podstawie § 3 ust. 2 pkt 2 statutu, w imieniu swoich mocodawców. W świetle przedstawionej argumentacji, jako niezasadny należało ocenić ostatni z zarzutów opisanych w petitum skargi, skoro Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] działał z upoważnienia Prezesa ZUS. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. .