II SA/Bk 764/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi B. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących B. i M. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dn. [...] sierpnia 2011 roku o nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2011 roku odmawiającą B. i M. M. ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i przyłączami, którego lokalizację wnioskowano na działce o numerze geodezyjnym [...] przy ulicy K. w S. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: B. i M. małżonkowie M. zwrócili się z wnioskiem do Prezydenta miasta S. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na działce o numerze [...] dla budynku mieszkalnego wraz z przyłączami i garażem. Prezydent Miasta S. odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, uznając że lokalizacja budynku na działce nr [...] nie spełnia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i nie służy utrzymaniu ładu przestrzennego. Posiłkując się analizą terenu, sporządzoną przez uprawnionego architekta w formie pisemnej i graficznej, organ I instancji stwierdził, że nie istnieje działka sąsiednia, w stosunku do planowanej inwestycji, która byłaby dostępna z tej samej drogi publicznej co działka wnioskodawców o numerze [...]. Organ ustalił, w oparciu o granice obszaru analizowanego wyznaczonego na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, że działka wnioskodawców nr [...] położona jest wzdłuż drogi powiatowej nr [...], prowadzącej z S. do wsi B. W. Tereny sąsiednie to działki rolne. Działka o numerze [...] posiada wjazd z tej samej drogi o numerze [...], co działka inwestorów, lecz nie jest zabudowana, stanowi własność J. N. Działka o numerze [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i graniczy od zachodu z działką wnioskodawców, lecz posiada zjazd na inną drogę powiatową o numerze [...]. Na działkę o numerze [...] p. M. nie ma wjazdu z drogi o numerze [...] poprzez działkę J. N., gdyż w projekcie zagospodarowania tej działki obsługę komunikacyjną zaplanowano tylko z drogi o numerze [...] S.– P. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy ustaleniu warunków zabudowy, jako materiał porównawczy mogą służyć jedynie budynki dostępne z tej samej drogi publicznej. Skoro takiej zabudowy nie ma przy drodze o numerze [...], to w ocenie organu, nie został spełniony warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla działki inwestorów pomimo, że nieruchomość spełnia pozostałe warunki, zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy. Z uwagi na decyzję odmowną organ nie żądał od inwestora umowy na dostawę energii elektrycznej, jak też odstąpił od dokonywania uzgodnień projektu decyzji z innymi organami. Nadto zaznaczono, że dnia [...] marca 2010 roku wydano decyzję odmowną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, dotyczącą tego samego terenu, lecz z wniosku poprzednich właścicieli działki numer [...] Państwa T. Utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną (wskutek odwołania p. M.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podzieliło w całości argumentację prezydenta Miasta S. Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozszerzyło uzasadnienie własnej decyzji o wykazanie prawidłowości sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy – i jej zgodności z rozporządzeniem (zwłaszcza § 3) Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości nie mniejszej niż 3 – krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, wynosząca 30 m a oznaczona jako teren inwestycji literami [...]. Szerokość frontu działki należy rozumieć w kontekście pojęcia działki budowlanej z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ II instancji stwierdził, ze zabudowana domem mieszkalnym działka o numerze [...] nie ma dostępu do drogi publicznej o numerze [...] poprzez działkę o numerze [...], gdyż nie została ustanowiona służebność drogowa na działce J. N. ([...]). Wnioskodawcy nie przedstawili dowodu na okoliczność "użyczenia" zjazdu przez J. N. dla właścicieli działki numer [...]. Stąd też organ wywiódł, że nie istnieje żadna działka zabudowana (stanowiąca materiał porównawczy), która byłaby dostępna z tej samej drogi publicznej, przy której planowana jest inwestycja przez p. M. Nadto, organ zaznaczył, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miała znaczenia okoliczność, iż uprzednio wydano odmowną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z wniosku p. T., bo były to odrębne postępowania. Nie zachodziła potrzeba wyłączenia pracownika, wydającego te dwie różne decyzje, w oparciu o przepis art. 24 ust. 1 pkt 5 kpa. B. i M. M. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2011 roku. Zaskarżonej decyzji zarzucali: 1. naruszenie art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami); 3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 24 ust. 1 pkt 5, art. 75 i art. 77 § 1 kpa, które w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy. Wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że został naruszony przepis art. 24 ust. 1 pkt 5 kpa ponieważ projekt decyzji w organie I instancji przygotował ten sam pracownik Urzędu Miejskiego w S. (E. S. – P.), który był autorem poprzedniej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy na tę samą nieruchomość, ale z wniosku A. i A. T. Za stronniczością postępowania tego pracownika świadczy, zdaniem Skarżących, okoliczność nie zażądania od inwestora umowy na dostawę energii elektrycznej, co świadczy o zaplanowaniu przez pracownika sporządzenia decyzji odmownej. Skarżący zarzucili naruszenie § 3 rozporządzenia, gdyż granice obszaru analizowanego powinny być zaznaczone w równej odległości wokół działki inwestorów. Organy obu instancji zaakceptowały analizę terenu w formie graficznej, przedstawioną przez architekta, która to analiza została opracowana w sposób dowolny i bez uzasadnienia. Wyznaczony w kształcie prostokąta obszar analizowany nie spełnia wymogu określonego w rozporządzeniu. Odległość obszaru zawarta jest w przedziale 135 m do 400 m jedynie po to, by pokazać tereny rolnicze niezabudowane. Pominięto istniejącą zabudowę znajdującą się po południowej stronie ulicy K. Skarżący zakwestionowali stanowisko organów, iżby działka zabudowana budynkiem mieszkalnym o numerze [...] nie miała dostępu do drogi publicznej. S. – B. W. Działka o numerze [...] położona jest przy przecięciu dwóch dróg, w tzw. trójkącie widoczności, nie jest działką budowlaną i nigdy nie będzie zabudowana. Łącznie z działką numer [...] w przeszłości stanowiła jedną funkcjonalną całość. Jej parametry geometryczne i położenie dyskwalifikują ją jako działkę budowlaną. W terenie, jak również i na mapach istnieje zjazd z drogi powiatowej do działki [...](sąsiedniej działki nr [...]), który funkcjonował przez kilkanaście lat gdy była czynna zlewnia mleka (dokumentacja zdjęciowa). Działka numer [...] posiada dostęp do drogi publicznej S. – B. W. i drogi publicznej S. – P. Zaniechanie dotychczas wyjaśnienia tej kwestii, równoznaczne jest z naruszeniem art. 7 i art. 77 § kpa i przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej w mocy decyzji I instancji. Zdaniem Skarżących działka o numerze [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym ma dostęp do tej samej drogi, co działka inwestorów poprzez "użyczenie" dojazdu przez J. N. przez jego działkę o numerze [...]. Na tę okoliczność na rozprawie sądowej w dniu 17 stycznia 2012 roku Skarżąca złożyła oświadczenie J. N. Skarżący podkreślili, że zmuszeni są wyprowadzić się z dotychczasowego miejsca zamieszkania z uwagi na zagrożenie powodziowe i chcieliby wybudować dom na spornym terenie. Uważają, że wydana decyzja jest niezgodna z prawem tym bardziej, że po przeciwnej stronie drogi nr [...} istnieje plan zagospodarowania przestrzennego, gdzie przewiduje się realizację budownictwa mieszkaniowego (na przeciwko działki skarżących o numerze [...]). W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostawało, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego, brak było w czasie wydawania kwestionowanych decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - w dalszej części rozważań określanej jako "ustawa"), inwestycja ta wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyżej wymieniony przepis stanowi bowiem, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493 - 503). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - w dalszej części rozważań określanym jako rozporządzenie). W rozporządzeniu tym określono szczegółowe wymagania dla nowej zabudowy. Oceniając zgodność z prawem, kwestionowanych przez Skarżących decyzji organów obu instancji, Sąd stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem § 3 rozporządzenia, ponieważ obszar poddany analizie nie został wyznaczony w odległości równej przynajmniej 3 – krotnej szerokości frontu działki z każdej strony jej terenu (tj. w każdym kierunku). Z mapy załączonej do analizy wynika, ze granice terenu objętego analizą (kolor pomarańczowy) zostały wyznaczone w różnych odległościach od działki nr 20706/1: na wschód - jest to 4,5 – krotność frontu tej działki, na zachód – niecała 2 – krotność, na północ – 2 krotność, na południe – 2 krotność. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, ze granice terenu analizowanego zostały wyznaczone w oparciu o front tylko części działki wynoszący 30 m (wyznaczony jako teren inwestycji [...]). Tak wyznaczone granice terenu analizowanego przekraczają 3 – krotność frontu działki objętej wnioskiem Skarżących. W każdym kierunku jest to inna odległość ( w kierunku wschodnim – aż 10 – krotna). Organ nie uzasadnił, dlaczego teren analizowany nie został wyznaczony w równych odległościach we wszystkich kierunkach, licząc od działki inwestorów, a także nie wypowiedział się, z jakich przyczyn przekroczono 3 – krotność szerokości frontu terenu przyszłej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w wyroku z dnia 7 września 2011 roku, sygnatura akt II SA/Gd 354/11 wypowiedział następującą tezę: "Obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien przy tym zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przy czym wyjaśnienia tego nie stanowi jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony "zgodnie z § 3 rozporządzenia". Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren". Sąd, w składzie niniejszym przychyla się do w/w stanowiska zauważając, że w sprawie niniejszej zabrakło uzasadnienia rzeczonej kwestii, czym organy naruszyły przepis art. 107 § 1 kpa. Z uzasadnienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, iż całkowita powierzchnia działki Skarżących numer [...] wynosi 0,3004 ha, zaś w celu wyznaczenia terenu analizowanego organ brał pod uwagę tylko cześć frontu tej działki, przeznaczonej pod inwestycję oznaczona literami [...]. Uzasadniając przyjęcie obszaru analizowanego w tych granicach, organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie z dnia 10 marca 2008 roku (sygnatura akt II SA/Kr 627/07). Generalnie Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie zgadza się z interpretacją organu polegającą na ustaleniu granic terenu analizowanego w oparciu o szerokość frontu tej części działki Skarżących, która została wyznaczona granicami inwestycji, bowiem jest to sprzeczne z brzmieniem § 3 rozporządzenia. W § 3 ust. 1 rozporządzenia ustawodawca mówi o wyznaczeniu obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej" § 3 ust. 2 stanowi o "3 – krotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy". Skoro żaden z w/w przepisów rozporządzenia nie używa terminu "oznaczenia terenu objętego inwestycją", to w ocenie Sądu, granice obszaru analizowanego należy wyznaczyć w oparciu o szerokość frontu całej działki niezależnie od jej wielkości, chociażby inwestycja miała być zlokalizowana tylko na jej części. Zawężająca interpretacja § 3 rozporządzenia tylko do frontu terenu objętego inwestycją, jest sprzeczna z tym przepisem oraz z interesem inwestora, któremu zależy na szerokiej analizie terenu lecz w granicach prawem przewidzianej. Błędne wyznaczenie terenu obszaru analizowanego powoduje, że sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymogom dla planowanej inwestycji (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 roku sygnatura akt II SA/Wa 1504/06 lex nr 302537). W zasadzie, błędna analiza terenu, stanowi wystarczającą postawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Sąd jest zobligowany do ustosunkowania się do jeszcze jednej ważnej kwestii, mającej główny wpływ na sposób załatwienia wniosku Skarżących. Chodzi mianowicie o interpretację art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tej części, w której przepis ten określa warunek dla przyszłej inwestycji w pkt 1) "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej..." Dostępność z tej samej drogi publicznej działki sąsiedniej nie może podlegać tak sztywnym regułom, jak to jest wymagane w przypadku dostępu działki inwestora do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 "teren ma dostęp do drogi publicznej"). W przypadku terenu inwestycji niewątpliwym jest, że inwestor musi legitymować się faktycznym i prawnym dostępem do drogi publicznej. Jeżeli dostęp ten jest pośredni poprzez działkę innej osoby, to inwestor winien okazać akt prawny np. umowę o ustanowieniu służebności drogowej przez działkę sąsiedzką (art. 2 pkt 14 ustawy). Natomiast spełnienie warunku porównawczego z art. 61 ust. 1 pkt 1 następuje, zdaniem Sądu, wówczas gdy działka sąsiednia ma faktyczny dostęp do "tej samej" drogi publicznej poprzez teren innej działki, której właściciel wyraził pisemną zgodę na korzystanie z przejazdu i przechodu. Inne rozumienie tego przepisu byłoby nieracjonalne, bowiem inwestor chcący uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji na własnej działce mający bezpośredni dostęp do drogi publicznej nie dysponuje takimi środkami prawnymi, które zobowiązywałyby sąsiadów do ustanowienia między nimi służebności drogowej w formie przewidzianej prawnie np. w formie aktu notarialnego czy orzeczenia sądowego. W stanie faktycznym sprawy niniejszej, działka sąsiednia o numerze [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym posiada od zachodu bezpośredni dostęp do drogi publicznej numer [...], zaś od południa dostęp do drogi numer [...]w sposób pośredni, poprzez niezabudowaną działkę o numerze [...]. Na mapie został uwidoczniony zjazd z drogi publicznej nr [...] do działki numer [...], na której przed laty znajdowała się zlewnia mleka. Faktycznie zjazd ten od 30 lat jest wyasfaltowany i użytkowany przez właścicieli działki numer [...] za zgodą właściciela działki nr [...] J. N. J. N. użyczył korzystania z przejazdu do działki numer [...] przez obecnych jej właścicieli A. i J. M. i na tę okoliczność sporządził oświadczenie z dnia [...] września 2009 roku. Oświadczenie zostało złożone na rozprawie sądowej w dniu 17 stycznia 2012 roku. Z akt administracyjnych nie wynika, by to oświadczenie J. N. było przedstawione jako dowód w sprawie i ocenione przez organ decyzyjny. Oceniając zarzuty skargi, są one, zdaniem Sądu, w znacznej części uzasadnione co do naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy oraz niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 7, 77 kpa). Sąd dostrzegł, z urzędu, naruszenie § 3 rozporządzenia co zostało przedstawione powyżej. Sąd nie zgadza się, natomiast, z zarzutem naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 5 kpa polegającym na żądaniu wyłączenia pracownika urzędu (E. S. – P.), który wydawał decyzję odmowną odnośnie warunków zabudowy dla poprzednich właścicieli tej samej działki o numerze [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co prawda, nie ustosunkowało się do tego zarzutu w odpowiedzi na skargę, lecz zarzut ten nie obejmuje sytuacji wymienionej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Przepis powyższy stanowi o wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Chodzi tutaj o taką okoliczność, kiedy urzędnik wydający decyzję w organie I instancji, orzeka w tej samej sprawie w II instancji. Natomiast, wydanie decyzji na wniosek innej osoby, chociażby dotyczył on tych samych lub podobnych okoliczności (terenu) nie spełnia przesłanki do wyłączenia pracownika, który posiada w zakresie swych obowiązków, przygotowanie wielu innych decyzji dotyczących warunków zabudowy. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji powinien: - zlecić sporządzenie analizy terenu zgodnie z § 3 rozporządzenia i z pominięciem dotychczasowych błędów, omówionych w niniejszym uzasadnieniu; - dokonać analizy tzw. "dobrego sąsiedztwa" w świetle art. 61 ust. 1 ustawy, a zwłaszcza nie zawężonej interpretacji "co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej" przy czym należałoby uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie (o ile zajdzie taka konieczność po przedstawieniu nowej analizy graficznej terenu) poprzez: zażądanie od Skarżących oświadczenia J. N. z dnia [...] września 2009 roku, ewentualnie przesłuchanie p. M. na okoliczność umowy łączącej, ich z J. N. i korzystania z przejazdu przez działkę numer [...] do drogi publicznej o numerze [...]. Należy przeprowadzić ocenę tych dowodów pod kątem spełnienia wymogów "dobrego sąsiedztwa" dla działki inwestorów. Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzeczono jak w sentencji.