II SA/Gd 354/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 24 sierpnia 2010 r. nr [...], 2. określa, że decyzje uchylone w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego E. B. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 63 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako "ustawa"), Wójt Gminy ustalił na rzecz J. C. i M. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-handlowego na terenie działki nr [...] w T., gmina S., wskazując w uzasadnieniu decyzji, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji E. B. wskazał, że wnioskodawca załączył do wniosku mapę, która nie odpowiada stanowi faktycznemu i prawnemu działek. Zdaniem skarżącego, przeprowadzona analiza uwarunkowań narusza art. 53 pkt 3 ustawy, gdyż nie odzwierciedla stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Różnica poziomów pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...], wynosi ok. 1 m, co - w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych na granicy tych działek, spowoduje uniemożliwienie korzystania z drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 31 stycznia 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie obowiązkowe elementy określone w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Ustalenia te są ogólne, a ich uszczegółowienie nastąpi w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie prawidłowo, przez osobę uprawnioną, została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analizę sporządzono w oparciu o mapy pochodzące z zasobów Urzędu Gminy. W wyniku analizy stwierdzono możliwość zrealizowania wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto Kolegium wskazało, że Wójt Gminy wyraził zgodę na przybliżenie projektowanego budynku do granicy z działką nr [...], stanowiącą drogę gminną. Jak podkreśliło Kolegium, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał przedstawić projekt budowlany, który szczegółowo będzie określał parametry techniczne inwestycji, w tym jej dokładny wygląd i kształt. W skardze na powyższą decyzję, uzupełnioną pismem z dnia 26 kwietnia 2011 roku, E. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi oraz w piśmie z dnia 26 kwietnia 2011 roku skarżący podniósł, że organ odwoławczy oparł się na dowodach przedstawionych przez organ I instancji, pomijając faktyczny stan prawny działek nr [...], [...] i [...]. Decyzja o warunkach zabudowy, jego zdaniem, w sposób oczywisty narusza własność i uprawnienia osób trzecich. Skarżący wskazał, że organ I instancji przyjął wniosek wraz z nieaktualną mapą sytuacyjno-wysokościową dla celów projektowych. Wyjaśnił także, iż toczyło się postępowanie sądowe dotyczące ustalenia granic działek, które zakończyło się postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 21 marca 2007 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt [...]. Skarżący podniósł nadto, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera zgodę na przybliżenie projektowanego budynku do granicy działki nr [...] ograniczając bezpieczną komunikację. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 63 ust. 2 ustawy, który zapewnia nienaruszalność prawa własności i uprawnień osób trzecich. Stwierdził, że przyłącze energetyczne inwestora znajduje się na słupie oświetleniowym, który jest własnością skarżącego i znajduje się na jego terenie. Podobnie zbiorniki bezodpływowe na ścieki znajdują się na terenie skarżącego, zaś wnioskodawca nigdy nie uzyskał zgody na ich usytuowanie, ani też o taką zgodę nie występował. Zdaniem skarżącego, Kolegium rozpatrzyło sprawę z pominięciem dowodów, na które zwraca uwagę skarżący, tym samym naruszając art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. Wnioskodawca winien na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy określić prawidłową charakterystyką inwestycji, obejmującą w tym przypadku przede wszystkim właściwe uzbrojenie terenu, bez naruszania uprawnień osób trzecich, a właściwy organ winien dokonać szczegółowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika zaś, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostawało, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalno-handlowego w miejsce istniejącego obiektu handlowego przeznaczonego do rozbiórki, brak było w czasie wydawania kwestionowanych decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. - w dalszej części rozważań określanej jako "ustawa"), inwestycja ta wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyżej wymieniony przepis stanowi bowiem, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – w dalszej części rozważań określanym jako rozporządzenie). W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W rozporządzeniu wskazano nadto, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z ustępu drugiego cytowanego paragrafu wynika natomiast, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). W przepisach zawartych w § 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia określono natomiast wymagania dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu. Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Z przepisów § 7 cyt. rozporządzenia wynika zaś, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). Przepis § 8 cytowanego rozporządzenia stanowi nadto, iż geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Oceniając zgodność z prawem kwestionowanych przez stronę skarżącą decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzja Wójta Gminy z dnia 24 sierpnia 2010 roku oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane z naruszeniem cytowanego wyżej przepisu § 3 rozporządzenia, ponieważ obszar poddany analizie częściowo wyznaczony został w odległości mniejszej od granic działki nr [...] niż 3-krotna szerokość jej frontu. Ustawodawca pozostawił wprawdzie organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, jednak zastrzegł, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (minimalna odległość to 50 m). Oznacza to, iż w każdym kierunku obszar ten musi zostać wytyczony w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki – a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Jak wynika bowiem z mapy załączonej do analizy, front działki nr [...], czyli - zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia - ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę (w niniejszej sprawie drogi wojewódzkiej nr [...]), jest znacznie szerszy, niż odległość od granicy działki nr [...] znajdującej się u zbiegu dróg publicznych do granicy obszaru analizowanego wytyczonej pomiędzy punktami D - C. Błędne wyznaczenie terenu obszaru analizowanego powoduje, iż sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 listopada 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1504/06, Baza Orzeczeń LEX nr 302537). Sąd stwierdził nadto, iż w zaakceptowanej zaskarżoną decyzją decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy ustalono wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na maksymalnie 40 % powierzchni działki, nie wyjaśniono natomiast w żaden sposób w jaki sposób wskaźnik ten został ustalony. Również z treści znajdującej się w aktach administracyjnych analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, nie wynika dlaczego przyjęto taką wartość tego wskaźnika. Brak jest bowiem w niej jakichkolwiek danych dotyczących tej kwestii. Z tych też przyczyn należało stwierdzić, iż ustalając wskaźnik powierzchni nowej zabudowy organy naruszyły § 5 ust. 2 rozporządzenia. Przyjęły bowiem wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, który nie wynika w żaden sposób z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Nie sposób stwierdzić także z jakich przyczyn organy obu instancji nie ustaliły w niniejszej sprawie szerokości elewacji frontowej planowanego budynku. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, jest jednym z parametrów, który należy wyznaczyć dla nowej zabudowy. Należy w tym miejscu podkreślić, iż określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 16 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 1485/05, Baza Orzeczeń LEX nr 214359 oraz z dnia 5 lipca 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 725/04, Baza Orzeczeń LEX nr 190733). Przepis § 8 rozporządzenia nie daje przy tym podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 listopada 2007 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, Baza Orzeczeń LEX nr 424613). Tymczasem w niniejszej sprawie ustalono, iż "kąt pochylenia połaci dachowych winien wynosić ok. 30% - 45%". W ocenie Sądu takie określenie geometrii dachu narusza przepis § 8 rozporządzenia. Nie sposób również stwierdzić na jakiej podstawie organy przyjęły w decyzji powierzchnię terenów biologicznie czynnych, a także wysokość elewacji frontowej planowanego budynku, która ustalona została w niniejszej sprawie na "maks. 10 m". W analizie oraz decyzjach organów obu instancji brak jest należytego uzasadnienia dla przyjęcia tych rozwiązań, a nadto brak jest ustaleń co do wysokości górnych krawędzie elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym. Z przepisów § 7 rozporządzenia wynikają różne możliwości ustalenia tego parametru. Brak uzasadnienia przyjętych rozwiązań uniemożliwia jednak weryfikację rozstrzygnięcia organów w tym zakresie. Powyższe wady stanowią istotne naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie natomiast do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy obu instancji naruszyły ten przepis albowiem przyjęły za podstawę swoich rozstrzygnięć analizę, która została sporządzona dla niewłaściwie ustalonego obszaru, a nadto nie zawierała wszystkich niezbędnych ustaleń dotyczących funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza tychże funkcji oraz cech stanowi środek dowodowy pozwalający na ustalenie faktów mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oparcie decyzji na błędnie sporządzonej analizie oznacza, że organy - rozstrzygając - nie zebrały całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie. Sąd miał przy tym na uwadze, iż obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien przy tym zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przy czym wyjaśnienia tego nie stanowi jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony "zgodnie z § 3 rozporządzenia". Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 919/07 - Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach http://orzeczenia.nsa.gov.pl; tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 25 września 2007 roku, sygn. akt II SA/Łd 719/07, Baza Orzeczeń LEX nr 394827). W uzasadnieniu tym, jak już wskazano powyżej, powinny zostać zawarte także wszelkie dane umożliwiające weryfikację parametrów ustalonych dla nowej zabudowy. Brak w kwestionowanych decyzjach organów obu instancji należytego uzasadnienia ich stanowiska w powyższym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, Baza Orzeczeń LEX 166546). Jak słusznie wskazał przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106), obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw, stanowi jeden z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji. Motywy podjęcia przez organ decyzji powinny znaleźć swój wyraz w jej uzasadnieniu faktycznym i prawnym, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. Przy czym uzasadnienie prawne decyzji powinno polegać nie tylko na powołaniu przez organ artykułu czy też paragrafu przepisu prawa, ale także na dokonaniu umotywowanej oceny stanu faktycznego sprawy w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazaniu jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione (zob. także glosę Jana Zimmermanna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Niezależnie od powyższych uchybień Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż decyzja organu I instancji, a co za tym idzie również akceptująca ją decyzja organu odwoławczego, wydane zostały z naruszeniem art. 104 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. W świetle przepisów art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, zaś decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. stanowi zaś m. in., iż decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie, które jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest bowiem równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa (rozstrzygnięcie) decyzji jest jej kwintesencją, wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie musi więc być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, do kogo jest skierowane i jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę lub jakie uprawnienie strona otrzymuje. Przy czym adresat decyzji oraz wynikający z niej obowiązek lub uprawnienie powinny być wyrażone precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Z rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej musi bowiem jasno i wprost wynikać kto i co może (musi) czynić, względnie do czego i w jakim zakresie jest uprawniony (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1999 roku, sygn. akt IV SA 1418/97, Baza Orzeczeń LEX nr 47875, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 1996 roku, sygn. akt SA/Gd 1537/95, Baza Orzeczeń LEX nr 44086 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 1995 roku, sygn. akt III SA 1225/94, ONSA 1996/3/135). W ocenie Sądu decyzja wydana w niniejszej sprawie nie spełnia wymogów wskazanych w ww. przepisach albowiem z jej sentencji nie wynika jednoznacznie dla jakiej konkretnie inwestycji ustala się warunki zabudowy. Organ stwierdza bowiem, iż ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie budynku mieszkalno - handlowego", ale w części rozstrzygnięcia dotyczącej warunków w zakresie kształtowania zabudowy wskazuje, iż projektowany jest "budynek mieszkalny jednorodzinny, parterowy, z poddaszem użytkowym z możliwością realizacji podpiwniczenia oraz możliwością realizacji garażu wbudowanego lub dobudowanego". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył nadto, iż zgodnie z treścią § 9 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Skoro załączniki do decyzji stanowią jej integralną część, to muszą one odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie zatem z art. 107 § 1 k.p.a. załączniki do decyzji powinny zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem osoby upoważnionej do wydania decyzji i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której mają stanowić integralną część. Brak podpisu osoby dokonującej adnotacji, że dany dokument stanowi załącznik do decyzji, powoduje, że nie można uznać, że taki dokument jest dokumentem publicznym i może być traktowany jako wiążący załącznik do decyzji, określający treść tejże decyzji. W niniejszej sprawie załącznik nr 1 do decyzji - stanowiący jedynie kserokopię analizy uwarunkowań, nie został opatrzony ani podpisem osoby upoważnionej do wydania decyzji, ani pieczęcią organu. Również załącznik graficzny do decyzji (nr 2) nie został opatrzony podpisem osoby upoważnionej do wydania decyzji, której integralną część miałby stanowić. Tym samym nie można uznać ich za wymagane w § 9 ust. 2 załączniki. Co więcej, w decyzji organu I instancji zawarta jest adnotacja dotycząca załącznika graficznego (nr 2) - "dla wnioskodawcy oraz a/a do wglądu stron". Z adnotacji tej wynika, iż nie wszystkie strony postępowania otrzymały ten załącznik, mimo, że miał on stanowić integralną część decyzji, a zatem – zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a., winien zostać doręczony wszystkim stronom postępowania. Wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy jest zatem również z tych przyczyn wadliwa. Odnośnie podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących przybliżenia planowanej inwestycji do granicy działki z drogą gminną, Sąd zważył, iż postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest więc ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej, a do tych zalicza się właśnie powyższa kwestia. Dokładne usytuowanie planowanego obiektu w stosunku do granic nieruchomości, czy istniejących obiektów, a więc warunki techniczno-budowlane, stanowią kwestię, o której rozstrzyga organ uprawniony do wydania pozwolenia na budowę. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy wszechstronna ocena czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie powinien zatem na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy przesądzać o możliwości przybliżenia planowanego budynku do granicy z drogę gminną (działką nr [...]). Kwestię tę powinien rozważyć organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 1 lp. 3 tabeli lit. c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm.), obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej: 6 m - terenie zabudowy, a 15 m - poza terenem zabudowy. Z ustępu 2. cytowanego artykułu wynika zaś, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Stanowi on, iż wyrażenie zgody przez zarządcę drogi powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zarówno z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (w szczególności z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku), jak i z naruszeniem przepisów postępowania (w tym art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku - stwierdzające niedopuszczalność wykonania uchylonych decyzji, oparte zostało na przepisie art. 152 ww. ustawy. O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi (500zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze szeroki zakres stwierdzonych uchybień, a także treść art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów i to tylko w sytuacji gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące nieuwzględnienia na mapie, na jakiej została sporządzona analiza, treści postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 21 marca 2007 roku, sygn. akt [...], a także nieistnienia na działce objętej wnioskiem uzbrojenia pozwalającego na zrealizowanie spornej inwestycji, winny zostać rozpatrzone przez organ I instancji. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie bowiem ponownie rozpoznawana przez ten organ, który winien uwzględnić aktualny stan faktyczny sprawy, w tym aktualny przebieg granic działek objętych postępowaniem. Organ winien przy tym mieć na uwadze treść § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Organ winien również zbadać kwestie dotyczące uzbrojenia terenu działki, na której ma zostać zrealizowana planowana inwestycja, albowiem, zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Organ obowiązany jest uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wydana przez organ decyzja winna przy tym odpowiadać wymogom określonym zarówno w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i w art. 59 i dalszych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzeń wykonawczych.