II SA/Rz 1157/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- II SA/Rz 1157/11 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. (data wpływu [...] 07.2011 r.) W. I. zwrócił się do Burmistrza B. o udzielenie informacji publicznej polegającej na wydaniu kserokopii dokumentów zawierających zgodę właścicieli nieruchomości na budowę kanalizacji sanitarnej w G. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] Burmistrz B., w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.), odmówił udostępnienia wnioskowanych dokumentów. Powołując się na zakres działania tej ustawy wskazał, że żądane przez wnioskodawcę dokumenty zawierające zgodę właścicieli nieruchomości na budowę kanalizacji sanitarnej nie stanowią informacji publicznej, są bowiem dokumentami prywatnymi, pochodzącymi od osób prywatnych. W świetle art. 1 ust. 1 oraz art. 6 wymienionej ustawy informację publiczną stanowi treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, które na mocy tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, mającej walor informacji publicznej. Od decyzji tej odwołanie złożył W. I., zarzucając naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1, a także art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP. Odwołujący za błędne uznaje stanowisko organu, który utożsamia informację publiczną z dokumentami urzędowymi. Dokumenty takie wymienione zostały w art. 3 i 6 wspomnianej ustawy jako jedno z możliwych, a nie jedyne źródło informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne odwołujący wskazuje, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, zarówno tych wytworzonych przez organ, jak i używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. W przypadku zgód właścicieli nieruchomości na budowę na ich nieruchomościach kanalizacji – inwestycji celu publicznego, zgody te wykorzystane zostały przez organy administracji przy realizacji ich ustawowych zadań, a zatem dokumenty te podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odwołaniu podkreślono, że dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych, a przynajmniej te, które dla tego postępowania i jego wyniku mają istotne znaczenie, stanowią informacje publiczną. Odwołujący wskazał również, że decyzja Burmistrza B. wydana została bez podstawy prawnej, a zatem jest nieważna. Art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjęty za podstawę prawną decyzji mówi bowiem o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a nie informacji, której Burmistrz odmawia takiego charakteru. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] września 2011 r., [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji w całości, w oparciu o art. 17 pkt 1, art. 105 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W motywach tego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiący, że każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną. Nieostre sformułowanie tego pojęcia każe przy jego wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, co w ocenie Kolegium prowadzi do konkluzji, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne. W tym kontekście objęta wnioskiem odwołującego zgoda na lokalizację kanalizacji sanitarnej nie mieści się w obszarze informacji publicznej, bowiem dotyczy dokumentu prywatnego, wniesionego przez stronę w trakcie postępowania administracyjnego i nie ma odniesienia do sfery faktów i danych w sprawach publicznych. W tej sytuacji brak było podstaw do wydania decyzji odmownej, a organ I instancji powinien był umorzyć postępowanie z uwagi na to, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Opisana decyzja Kolegium jest przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez W.I. Skarżący wnosi o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty skargi dotyczą naruszenia wskazanych uprzednio w odwołaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP. Argumentacja skargi jest zbieżna z argumentacją odwołania. Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywodzi, że akta sprawy administracyjnej, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, stanowią informację publiczną. Taką informacją są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale również te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu (tu jako przykład wskazano projekt budowlany). Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., stwierdzając, że organ II Instancji w zasadzie nie wypowiedział się w kwestii stanowiącej istotę sprawy, a ponadto nie odniósł się do zarzutów i argumentów odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził. Zasadniczą kwestią dla jej rozstrzygnięcia było stwierdzenie czy żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej. Skarżący domagał się wydania kserokopii dokumentów zawierających zgodę właścicieli nieruchomości (bez bliższego ich określenia) na budowę kanalizacji sanitarnej w G. Burmistrz B. odmówił wydania żądanych dokumentów, wskazując, że nie zostały sporządzone przez organy administracji publicznej i mają prywatny charakter. Stanowisko to podtrzymało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzając, że zgoda właścicieli nieruchomości na lokalizację na tej nieruchomości kanalizacji sanitarnej nie mieści się w obszarze informacji publicznej, bowiem dotyczy dokumentu prywatnego, wniesionego przez stronę w trakcie postępowania administracyjnego i nie ma odniesienia do sfery faktów i danych w sprawach publicznych. Sąd podziela tego rodzaju argumentację odnoszącą się do zgody osoby fizycznej mającej charakter oświadczenia. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Art. 6 tej ustawy zawiera przykładowe wyliczenie zakresu przedmiotowego, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Jak słusznie wskazuje organ, a co podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie, przy wykładni pojęcia "informacja publiczna" należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, w myśl którego prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. W świetle tej konstytucyjnej wykładni informacją publiczną jest każda wiadomość dotycząca sfery faktów, wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.09.2007 r., II SA/Wa 2199/06, Zbiór Orzecznictwa LEX Nr 3837490, I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny, Lexis Nexis Warszawa 2008 r.). Wbrew sugestiom skarżącego o uznaniu dokumentu za informację publiczną nie może przesądzić fakt, że został on wykorzystany przy wydaniu decyzji administracyjnej i stanowi część akt administracyjnych sprawy. Jak bowiem wskazano w cyt. "Ustawa o dostępie..." str. 65, akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a dostęp do nich uregulowany jest w art. 73 k.p.a. i przysługuje stronie postępowania administracyjnego. Odrębną natomiast kwestią jest dostęp do znajdujących się w aktach administracyjnych poszczególnych dokumentów, które podlegają kwalifikacji w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej i mogą stanowić lub nie informację publiczną. Oświadczenie woli strony postępowania administracyjnego o wyrażeniu zgody na wykonanie na konkretnej nieruchomości kanalizacji sanitarnej nie ma w ocenie Sądu charakteru informacji publicznej. Sąd podziela zaprezentowany już w orzecznictwie pogląd dotyczący dokumentów prywatnych, tzn. takich które zostały skierowane do organów administracji przez osoby prywatne, także strony postępowania. Nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, bo chociaż są częścią akt postępowania i służą realizacji prawem przewidzianych zadań organu, to nie nabierają cech dokumentu urzędowego (wyroki NSA z dnia 11.05.2006 r., II OSK 812/05, LEX Nr 236455, z dnia 14.09.2010 r., I OSK 1035/10 oraz z dnia 22.09.2011 r., I OSK 1114/11, dostępne w bazie orzeczeń https://cbois.nsa.gov.pl ) W ostatnio powołanym wyroku z dnia 22.09.2011 r. NSA podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Dokument prywatny stanowi natomiast dowód tego, że osoba, która go podpisała złożyła oświadczenie zawarte w tym dokumencie, a dokument taki niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza. Odnosząc się do kwestii formalnych Sąd podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdzające, że decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, jeśli przepisy szczególne nie nakazują inaczej. Forma decyzja została zastrzeżona w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącznie dla przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania, przy zaistnieniu okoliczności wskazanych w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Tym samym, w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, brak jest podstaw do stosowani ustawy, w tym także do wydania decyzji. W takim wypadku organ powiadamia wnioskodawcę pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (takie stanowisko zajęto też w wyrokach NSA z dnia 25.03.2003 r., II SA 4059/02, M. Prawniczy 2003/10/436, z dnia 17.12.2003 r., II SA/Gd 1153/03, LEX Nr 299295, wyrokach WSA w Warszawie 10.01.2007 r., II SA/Wa 1595/06, LEX Nr 302463, z dnia 17.05.2007 r., II SA/Wa 69/07, postanowieniu WSA w Poznaniu z dnia 21.05.2010 r., SAB/Po 4/10, LEX Nr 674708). W rozpoznawanej sprawie skoro organ I instancji uznał, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną i wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia, organ odwoławczy prawidłowo ją uchylił i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie stwierdził również, by zaskarżona decyzja naruszała art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, który to zarzut podnosi skarżący. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, choć nie zawiera szerokich wywodów, spełnia ustawowe wymogi, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do meritum. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 k.p.a., Sąd, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.