III SA/Lu 685/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie SO del. Robert Hałabis,, WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy referent Radosław Kot, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wójta Gminy Międzyrzec Podlaski na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 6 września 2011 r. nr NK.BP.II.4131.325.2011 w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Międzyrzec Podlaski z dnia 29 lipca 2011 r. nr X/46/11 postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis w kwocie 300 (trzysta) złotych. III SA/Lu 685/11 Uzasadnienie Uchwałą z dnia z dnia 29 lipca 2011 r., Rada Gminy udzieliła, na podstawie art. art. 95 § 1, 96 oraz 98 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.)- dalej jako u.p.s. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.)- dalej jako u.s.g.- -radcy prawnemu P. L., pełnomocnictwa procesowego do reprezentowania Urzędu Gminy, przed Sądem Rejonowym, w sprawie z powództwa M. K., zatrudnionego na stanowisku wójta, w przedmiocie odwołania się od skutków uchwały Rady Gminy, z dnia 29 czerwca 2001 r., zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy. Wójt Gminy, pismem z dnia 5 sierpnia 2011 r., wystąpił do Wojewody z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej uchwały. Działający z upoważnienia Wojewody, Kierownik Oddziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, pismem z dnia 25 sierpnia 2011 r., zawiadomił organy Gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 29 lipca 2011 r. Przewodniczący Rady Gminy, pismem z dnia 30 sierpnia 2011 r. wystąpił do organu nadzoru o zaniechanie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzając, że kwestia poprawności umocowania pełnomocników stron w sprawie zawisłej przed sądem pracy, należy do tego sądu. Decyzją wydaną z upoważnienia Wojewody, umorzono postępowanie nadzorcze w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że uchwała z dnia 29 lipca 2011 r. narusza porządek prawny. Jednakże, mając na uwadze stanowisko Przewodniczącego Rady Gminy, zawarte w piśmie z dnia 30 sierpnia 2011 r. oraz wobec braku orzecznictwa sądowo-administracyjnego, dotyczącego zagadnienia reprezentacji urzędu gminy jako pracodawcy wobec wójta, organ postanowił odstąpić od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność wyżej wymienionej uchwały. Decyzja zawiera pouczenie o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Skargę sądową na powyższą decyzję złożył Wójt Gminy, wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy, z dnia 29 lipca 2011 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 8 ust. 1 i 2 u.p.s., poprzez przyjęcie, że rada gminy posiada kompetencje do ustanowienia w drodze uchwały pełnomocnika procesowego do reprezentowania Urzędu Gminy jako pracodawcy Wójta, w sprawie o uchylenie skutków uchwały obniżającej wynagrodzenie Wójta, gdzie stroną procesu przed sądem pracy jest Urząd Gminy, a nie Rada Gminy; - art. 8 u.p.s., poprzez przyjęcie, że Rada Gminy posiada legitymację do działania za Urząd Gminy jako pracodawca w procesie, gdzie Wójt Gminy skarży uchwałę obniżającą ustalone wynagrodzenie za pracę; - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zaakceptowanie w toku postępowania nadzorczego naruszenia zasady legalizmu, nakazującej organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa; - art. 91 u.s.g., poprzez zaniechanie w toku postępowania nadzorczego stwierdzenia nieważności uchwały, pomimo podjęcia jej z naruszeniem przepisów regulujących procedurę uchwalania uchwał, to jest art. 20 ust. 1 u.s.g. oraz §§ 38 i 42 Statutu Gminy, co stanowi istotne naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pomimo umorzenia postępowania nadzorczego, organ nadzoru podzielił stanowisko zawarte w piśmie z dnia 5 sierpnia 2011 r. zatytułowanym jako "Wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 29 lipca 2011 r. w sprawie ustanowienia pełnomocnika procesowego". Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że u podstaw jej wydania legł brak orzecznictwa sądowo-administracyjnego, dotyczącego problematyki reprezentacji urzędu gminy jako pracodawcy wobec wójta, o którym mowa w art. 8 u.p.s. W ocenie skarżącego, projekt wyżej wymienionej uchwały został wprowadzony do porządku obrad z naruszeniem procedury podejmowania uchwał przez radę gminy, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił alternatywnie o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, bądź o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym, prowadzonym w oparciu o przepisy Rozdziału 10 u.s.g. Postępowanie to ma charakter szczególny i wszczynane jest z urzędu. Może się ono zakończyć rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzającym nieważność uchwały lub zarządzenia albo stwierdzającym, że tego rodzaju akty zostały wydane z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Tylko te rozstrzygnięcia podlegają kontroli sądu administracyjnego. Przepisy u.s.g. nie regulują kwestii zakończenia postępowania w sytuacji, gdy organ nadzoru nie znajdzie podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, albo gdy stwierdzi, że te akty nie zostały wydane z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano stanowisko, że w takiej sytuacji organ nadzoru nie wydaje decyzji administracyjnej, ale wystosowuje informację o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Zaskarżone do sądu pismo nie stanowi jednak ani rozstrzygnięcia nadzorczego, ani innej formy działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Nie może być zatem przedmiotem skargi sądowej. Decyzja jest w istocie informacją o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Nadzór nad działalnością gminną, którego przedmiotem jest między innymi badanie zgodności z prawem, aktów wydawanych przez organy gminy, regulują przepisy zamieszczone w Rozdziale 10 u.s.g. Postępowanie w sprawie ewentualnego stwierdzenia nieważności uchwał lub zarządzeń organu gminy, wszczynane jest przez organ nadzoru z urzędu. Uczestnikiem tego postępowania jest gmina, reprezentowana przez odpowiedni organ. Przymiotu uczestnika nie uzyskuje natomiast osoba trzecia, domagająca się wszczęcia postępowania nadzorczego. "Ani osoba fizyczna, ani prawna- poza gminą- nie może być uczestnikiem postępowania nadzorczego wojewody. Nie może też domagać się od organu nadzoru wydania rozstrzygnięcia nadzorczego ani podjęcia przez organ nadzoru działania, które jest elementem działania nadzorczego poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. "Wymuszenia" na organie nadzoru wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie można dochodzić na drodze sądowej" (Komentarz Pawła Chmielnickiego do art. 91 u.s.g.- Serwis Prawniczy LexisNexis®- LexPolonica CD/DVD). Postępowanie w ramach nadzoru nad działalnością prawotwórczą organów gminy, kończy się wydaniem przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność badanej uchwały lub zarządzenia w całości lub w części (art. 91 ust. 1 u.s.g.) albo- w przypadku nieistotnego naruszenia prawa- wskazaniem, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Postępowanie nadzorcze jest odrębnym postępowaniem jednoinstancyjnym, do którego przepisy k.p.a. stosuje się "odpowiednio" (art. 91 ust. 5 u.s.g.). Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 447/06 (Lex nr 265705), iż z zasady tej nie wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest decyzją administracyjną. "Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności z prawem uchwał organów gminy. Zatem stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa (...) nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego". O tym, czy po wszczęciu postępowania zastosowany zostanie art. 91 ust. 1 u.s.g. decyduje wyłącznie organ nadzoru, gdyż jest to jego domena. W sytuacji zaś, gdy organ stwierdzi, że brak jest podstaw do wydania tego rodzaju aktu, zawiadamia o tym organ gminy. Owo zawiadomienie zamyka postępowanie nadzorcze. Skoro przepisy u.s.g. nie wymagają, aby nastąpiło to w określonej formie procesowej (np. postanowienia, czy decyzji), właściwe będzie wystosowanie pisemnej informacji do organu gminy, ewentualnie zaś do podmiotu, który domagał się wszczęcia postępowania nadzorczego (zob.: wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Po 69/92- ONSA 1992/2/34; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 494/98- Lex nr 44663; postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 1992 r., sygn. akt SAB/Wr 16/92- Wspólnota 1992/29/21; postanowienie NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1755/10- Lex nr 741586). Nie ma natomiast prawnego umocowania, wydanie przez organ nadzoru decyzji o umorzeniu wszczętego postępowania nadzorczego w przypadku stwierdzenia, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 91 ust. 1 u.s.g. Takiej podstawy nie można wywieść z art. 91 ust. 5 u.s.g., stanowiącego o odpowiednim stosowaniu przepisów k.p.a. Gdyby przyjąć inaczej i dopuścić stosowanie w takiej sytuacji art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., należałoby respektować dalsze konsekwencje z tego wynikające. W myśl art. 127 § 1 i 2 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Skoro tak, to od decyzji o umorzeniu postępowania nadzorczego służyłoby odwołanie do właściwego ministra. Takie rozwiązanie jest jednak niedopuszczalne, skoro postępowanie nadzorcze jest jednoinstancyjnym postępowaniem, wykazującym się specyfiką i odrębnością, w porównaniu do klasycznego postępowania uregulowanego przepisami k.p.a. Z tych względów, skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego w postanowieniu WSA w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 120/09 oraz w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 548/07. W następnej kolejności należy rozważyć dopuszczalność skargi w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przedmiotem skargi sądowej jest, zgodnie z literalnym brzmieniem "decyzja o umorzeniu postępowania". Mimo nadania takiej nazwy przez organ nadzoru, nie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. z przyczyn, o których była mowa wyżej. Nie jest to również akt lub czynność wymieniona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ani akt nadzoru nad działalność organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Pod tym ostatnim pojęciem należy rozumieć, z punktu widzenia przepisów u.s.g. (zob. art. 98 ust. 1 i art. 98a ust. 1): • rozstrzygnięcia nadzorcze - art. 91 ust. 1; • rozstrzygnięcia wymienione w art. 96 ust. 2; • rozstrzygnięcia wymienione w art. 97 ust. 1; • stanowisko zajęte w trybie art. 89; • zarządzenia zastępcze - art. 98a ust. 2. Zaskarżona "decyzja o umorzeniu postępowania", jest w rzeczywistości informacją o braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 29 lipca 2011 r., na którą nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z tych względów skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Gdyby natomiast przyjąć wyłącznie hipotetycznie, że przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna zgodnie z nazwą nadaną przez organ nadzoru, to również w takim przypadku skarga kwalifikowałaby się do odrzucenia z powodu niedopuszczalności jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). W myśl art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przed organem właściwym w sprawie (...). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeśli zaś przepisy nie przewidują środków zaskarżenia, wniesienie skargi jest dopuszczalne dopiero po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a.). W zależności od przyjęcia odpowiedniego wariantu, należałoby potraktować zaskarżoną decyzję jako: a) decyzję pierwszoinstancyjną (nieostateczną); b) decyzję ostateczną. W obu jednak przypadkach, skargę trzeba byłoby uznać jako niedopuszczalną. W pierwszym przypadku dlatego, gdyż skarga przysługuje wyłącznie na decyzję ostateczną wydaną w II instancji, po rozpatrzeniu odwołania. W drugim przypadku dlatego, że warunkiem wniesienia skargi jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe, należało orzec o odrzuceniu skargi (pkt I postanowienia). Rozstrzygnięcie o zwrocie uiszczonego wpisu, uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.