II SA/Sz 683/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi B. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 kpa po rozpatrzeniu odwołania B. N. od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...]r. ustalającej warunki zabudowy - stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta prowadził postępowanie administracyjne z wniosku W. K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie części parteru lekką konstrukcją drewnianą z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe, w budynku jednorodzinnym położonym na działce nr [...] przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Od tej decyzji B. N. złożył w dniu [...] r. odwołanie bezpośrednio do drugiej instancji domagając się "całkowitego uchylenia zgody" na nadbudowę domu. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodne z art. 127 § 1 kpa, odwołanie służy stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Decyzję doręcza się stronom na piśmie (art. 109 kpa), a organ administracji publicznej który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej (art. 109 i 110 kpa). Odwołanie od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 kpa). Zatem zasadą jest komunikowanie stronie decyzji poprzez doręczenie, a wyjątkiem, nie dotyczącym przedmiotowej sprawy, możliwość zakomunikowania stronie decyzji ustnie. Doręczenie decyzji rozpoczyna dla strony bieg terminu do składania odwołania, zatem wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności, przed doręczeniem decyzji, jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych. Odwołanie takie jest niedopuszczalne. Decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana w dniu [...]r., natomiast doręczona B. N. jako stronie postępowania w dniu [...] r. i z tym dniem rozpoczął się bieg terminu do złożenia odwołania od tej decyzji. W tej sytuacji organ odwoławczy zgodnie z art. 134 kpa wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania, bowiem strona wniosła odwołanie od decyzji przed jej doręczeniem. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył B. N. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 134 kpa w zw. z art. 127 § 1 i 2, art. 129 § 2 i art. 15 k.p.a. oraz art. 110 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na błędnym poglądzie, zgodnie z którym odwołanie może być złożone wyłącznie po doręczeniu stronie odpisu decyzji, a w konsekwencji bezzasadne uznanie złożonego odwołania na decyzję organu I instancji za niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 kpa. Na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów skarżący wskazał na naruszenie art. 8, 9 i 15 kpa przez brak pouczenia strony o konieczności wniesienia odwołania dopiero po doręczeniu decyzji i skutkach wniesienia go zanim doręczenie nastąpiło, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że nastąpiło to na skutek nieznajomości procedury administracyjnej, a w konsekwencji pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego postępowania i podważenie zasady zaufania do władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi przedstawiono rozbudowaną argumentację podniesionych zarzutów. Zdaniem skarżącego okoliczność, że pismo zawierające odwołanie wniesiono przed doręczeniem stronie decyzji organu I instancji nie przesądza o jego niedopuszczalności. Kodeks postępowania administracyjnego bezwzględnie określa skutki przekroczenia terminu do wniesienia odwołania, ale w żaden sposób nie wskazuje początkowego momentu, od którego możliwe jest zainicjowanie postępowania odwoławczego. Moment ten należy pośrednio odczytać z samej istoty odwołania jako środka wymierzonego w decyzję administracyjną. Skoro odwołanie służy od decyzji, to może ono nastąpić względem decyzji istniejącej. Brak jest podstaw do uznania, że odwołanie przysługuje dopiero od momentu doręczenia decyzji stronie skarżącej. Doręczenie skutkuje rozpoczęciem biegu 14-dniowego terminu, którego upływ przesądza o niedopuszczalności odwołania (art. 129 § 2 kpa), ale samo w sobie nie stanowi o "zrodzeniu" się prawa do jego wniesienia. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że odwołanie wniesione przez skarżącego w dniu [...] r., zostało skierowane przeciwko istniejącej w tym dniu decyzji. Miało swój przedmiot jakim było rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta. Odwołanie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 129 § 2 kpa, przez stronę postępowania, a zatem było dopuszczalne i wymagało merytorycznego rozpoznania. W ocenie skarżącego podstawą tezy o legalności zaskarżonego postanowienia nie może być art. 110 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten pozwala rozróżnić moment wydania decyzji, jej sporządzenia i opatrzenia podpisem, od momentu w którym organ staje się nią związany, co następuje z chwilą jej doręczenia. Do momentu doręczenia decyzji stronie organ, może ją całkowicie zmienić. Odwołanie wniesione przeciwko decyzji, która została zmieniona przed jej doręczeniem byłoby niedopuszczalne, ponieważ środek odwoławczy byłby pozbawiony przedmiotu, przeciwko któremu jest skierowany. Zdaniem skarżącego taką sytuację należy odróżnić od sytuacji, w której odwołanie wniesiono przeciwko decyzji już wydanej, która później na skutek doręczenia stała się dla organu wiążąca. W takiej sytuacji istnieje przedmiot odwołania i to zarówno w chwili jego wniesienia odwołania, jak i jego rozpoznawania. Odwołanie jest zatem dopuszczalne i podlega rozpoznaniu. Artykuł 110 kpa skierowany jest do organu administracji, który jest związany wydaną przez siebie decyzją, ale w niczym nie ogranicza on praw stron postępowania. Artykuł 127 kpa wskazuje zaś, że odwołanie służy od "decyzji wydanej w pierwszej instancji", w żaden sposób nie odnosząc się do tego, czy jest to decyzja którą jej autor jest związany czy też nie. Żaden przepis ustawy nie uzasadnia zatem poglądu, że odwołanie to jest niedopuszczalne wyłącznie dlatego, iż zostało złożone przedwcześnie. Wprost przeciwnie - przepisy kpa akcentują i chronią prawo do dwuinstancyjnego merytorycznego rozpoznania sprawy, realizując w tym względzie zapisy aktów wyższego rzędu, w tym Konstytucji. Skarżący stwierdził nadto, że nawet przyjęcie takiej wykładni art. 110 i 127 kpa, zgodnie z którą odwołanie jest dopuszczalne tylko jeżeli na dzień jego wniesienia organ był już związany wydaną przez siebie decyzją, to w niniejszej sprawie organ II instancji nie zbadał czy związanie decyzją na dzień wniesienia odwołania nie nastąpiło na skutek jej doręczenia innej ze stron postępowania. Związanie dotyczy decyzji, nie zaś decyzji i strony względem której organ miałby być związany. Związanie decyzją następuje już w momencie jej pierwszego doręczenia jakiejkolwiek stronie postępowania, w tym bowiem momencie decyzja ta "wychodzi na zewnątrz" i nie może być już zmieniona. Tym samym odwołanie nie może być uznane za niedopuszczalne. Na zasadzie ewentualnej skarżący podniósł także, że sposób procedowania przyjęty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze narusza wyrażone w art. 8, 9 i 15 kpa naczelne zasadami postępowania administracyjnego. Stosownie do przywołanych przepisów organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto obowiązkiem organu jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W ocenie skarżącego nie do pogodzenia ze wskazanymi zasadami jest sytuacja, w której organ II instancji dysponuje stanowiskiem strony postępowania i podniesionymi przez nią zarzutami wobec decyzji organu I instancji (art. 128 kpa), a następnie odmawia ich merytorycznego rozpoznania z powodu, który nie może być oceniony inaczej niż jako błahy, czym innym jest bowiem wniesienie odwołania po terminie, czego skutki są oczywiste, a czym innym wniesienie go zanim termin ten rozpoczął w ogóle bieg, a zatem prawo to nie zostało bezpowrotnie utracone. Obowiązkiem organu jest czuwanie nad tym, aby strona nie ponosiła konsekwencji nieznajomości prawa. W niniejszej sprawie nieznajomość ta ujawniła się o czym świadczy fakt, że odwołanie wniesiono bezpośrednio do organu II instancji. W przekonaniu skarżącego obowiązkiem organu było pouczenie go o konieczności ponownego wniesienia odwołania dopiero po doręczeniu decyzji, lub zwrócenie się do niego czy podtrzymuje to odwołanie w momencie, kiedy ta decyzja stała się w myśl art. 110 kpa wiążąca dla organu. Powyższe pozwala na uchylenie skarżonego postanowienia już choćby na tej podstawie, iż jest ono sprzeczne z przywołanymi na wstępie przepisami kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew podniesionym zarzutom orzeczenie organu odwoławczego jest prawidłowe. Ustawodawca przyjął na gruncie procedury administracyjnej możliwość kontroli instancyjnej i sprawy administracyjne, jeżeli postępowanie takie zostanie wszczęte, rozpatrywane są dwukrotnie, a mianowicie przez organ I instancji, a następnie jeżeli rozstrzygnięcie tego organu zostanie zaskarżone, przez organ II instancji. Postępowanie administracyjne charakteryzuje pisemność i orzeczenia są wydawane na piśmie, a wyjątkowo, gdy ustawodawca tak stanowi, decyzje administracyjne mogą być wydane w postaci ustnej. Z postacią rozstrzygnięcia związany jest tryb ich zaskarżenia. W myśl art. 127 § 1 kpa, odwołanie służy stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Decyzję doręcza się stronom na piśmie (art. 109 kpa), a organ administracji publicznej który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej (art. 109 i 110 kpa). Odwołanie od decyzji od decyzji organu I instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 kpa). Podstawową regułą, która umożliwia stronie zapoznanie się z treścią wydanej przez organ decyzji jest doręczenie decyzji stronie. Wyjątkiem, zaś możliwość zakomunikowania stronie decyzji ustnie. Doręczenie decyzji ma więc zasadnicze znaczenie dla dalszego toku postępowania, ponieważ wiąże organ, który wydał decyzję, a dla strony zaczyna się bieg terminu do złożenia odwołania. W związku z tym wniesienie przez stronę odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności, tj. przed doręczeniem decyzji, jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych jakie ustawa wiąże z zaskarżaniem orzeczeń. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 831/07; wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2010 r., I SA/Kr 580/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2007 r., IV SA/Wa 1899/06). Odnosząc powyższe ustawowe uregulowania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu jest zgodne z prawem. Nie ma oparcia w przepisach procedury administracyjnej stanowisko skarżącego, że nie jest określony moment od którego otwiera się możliwość złożenia odwołania. Z treści art. 129 § 2 kpa wynika, że odwołanie od decyzji od decyzji organu I instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, od dnia jej ogłoszenia stronie. Decyduje więc chwila doręczenia decyzji stronie. Treść przepisu, który od dawna funkcjonuje w procedurze administracyjnej, jest sformułowana w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 kpa). Inna wykładnia powołanego przepisu nie jest ani możliwa, ani uzasadniona. Zawarte w skardze rozważania dotyczące rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania nie uwzględniają rozwiązań normatywnych i wynikają z takiego odczytania art. 129 § 2 kpa, które pomija część przepisu stanowiącą, że bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się "od dnia doręczenia decyzji stronie". W niniejszej sprawie nie ma znaczenia prawnego okoliczność, że skarżący dowiedział się o wydaniu decyzji wcześniej, tj. przed jej doręczeniem. Skoro w tym samym dniu nie nastąpiło jej doręczenie, to bieg terminu do wniesienia zaczął biec od jej doręczenia. Konstrukcja prawna przyjęta w art. 129 § 2 kpa ma też "praktyczne" uzasadnienie, ponieważ w postępowaniu administracyjnym może brać udział większa liczba osób, a zatem jednolita reguła dotycząca sposobu i terminu kontroli instancyjnej dla wszystkich uczestników postępowania jest potrzebna. W kwestii terminów do dokonania określonych czynności w postępowaniu administracyjnym można jeszcze wskazać, że w sytuacjach szczególnych ustawodawca nakazuje liczyć bieg postępowania nie od doręczenia decyzji, lecz od momentu uzyskania przez stronę wiadomości o jej wydaniu, np. przy wznowieniu postępowania. Jest to jednak postępowanie mające charakter szczególny, nadzwyczajny i przyjęte przez ustawę rozwiązanie nie może być przenoszone do postępowania zwykłego. Nie jest też uzasadniony zarzut podniesiony w skardze, dotyczący pouczenia o sposobie zaskarżenia orzeczenia organu I instancji. Decyzja doręczona skarżącemu w dniu [...] r. zawiera takie pouczenie. Jest ono prawidłowe i nie może budzić wątpliwości zawarty w pouczeniu sposób i termin wniesienia odwołania. Organ zgodnie z prawem doręczył stronie decyzję i jednocześnie pouczył o możliwości jej zaskarżenia. Nie ma podstaw prawnych do wcześniejszego pouczania o środkach prawnych od orzeczeń, które jeszcze nie zostały wydane, lub których stronie nie doręczono. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.