II SAB/Łd 74/11

Dnia 20 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 roku sprawy ze skargi S. L. na bezczynność Rady Miejskiej w B. w przedmiocie podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na przeniesienie prawa własności działki p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego S. L. kwotę 100 (sto) złotych zaksięgowaną w dniu 17 listopada 2011 roku, pod poz. [...]. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga S. L., złożona za pośrednictwem organu w dniu 28 września 2011r., na bezczynność Rady Miejskiej w B. w przedmiocie podjęcia uchwały przenoszącej na skarżącego prawo własności niezabudowanej działki nr [...] o pow. 475 m² przy ul. A i ul. B w B. W uzasadnieniu skargi S. L. wyjaśnił, iż występował do Rady Miejskiej o podjęcie stosownej uchwały o przeniesieniu na jego rzecz własności wskazanej działki, jednakże Rada Miejska w B. pomimo obowiązku znajdującego oparcie w przepisach art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku z art. 11 ust. 2, art. 13 ust.1, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, nie podjęła stosownego aktu. Zdaniem strony przywołane przepisy szczegółowo regulują prawa i obowiązku organów gminy wobec mieszkańców gminy jako wspólnoty samorządowej. W szczególności przepisy art. 13 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują prawo zrzeczenia się nieruchomości lub jej zamiany. Skarżący podniósł nadto, iż za Radę Miejską wypowiada się Komisja Rewizyjna, która została wprowadzona w błąd przez radcę prawnego, który na posiedzeniu Komisji wskazał, iż w niniejszej sprawie przeniesienie tytułu własności nieruchomości może nastąpić tylko w formie darowizny na cele publiczne zgodnie z art. 13 ust. 2 w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie strony wypowiedź radcy prawnego spowodowała, iż Komisja Rewizyjna nie zajęła się sprawą skarżącego, tylko przekazała ją Radzie Miejskiej. Ta z kolei, pomimo doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, dotychczas nic nie uczyniła. Dodał, iż w dniu 14 lipca 2011r. złożył pełną dokumentację, potwierdzającą jego roszczenie i wniósł o zobowiązanie Rady do podjęcia odpowiedniej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania. Zwrócono uwagę, iż przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 101a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wbrew przekonaniu strony, nie stanowią podstawy jej roszczeń. Podniesiono, iż rada gminy, jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, została wyposażona w określone kompetencje w zakresie gospodarowania mieniem gminy, jednakże są one wyjątkami od zasady przyznającej wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta pierwszeństwo w gospodarowaniu zarządzaniu mieniem gminnym, do których nie można stosować wykładni rozszerzającej. Oznacza to, iż w przypadku braku określenia zasad nabywania i zbywania nieruchomości, inicjatywa wystąpienia ze stosownym wnioskiem należy do wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Organ zwrócił uwagę, iż takie zasady zbywania i nabywania zostały w gminie przyjęte na mocy uchwały z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalania planu zbywania nieruchomości i lokali mienia komunalnego i nabywania nieruchomości od zasobów gminy Miasto B. na rok 2011. Uchwała ta podjęta została m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, iż rozszerzenie przez skarżącego tej podstawy o kolejne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie czyni zasadnym jej żądania. Ustosunkowując się do pozostałych, wskazanych przez skarżącego, przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami Rada wyjaśniła, iż żaden z nich nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały przenoszącej na stronę prawa własności opisanej przez stronę nieruchomości. Dodatkowo organ podniósł, iż skarżący nie jest właścicielem pasa gruntu, to jest działki nr [...], a kwestie własnościowe tego terenu zostały dawno zakończone i nie są obecnie kwestionowane przez skarżącego. Postanowieniem z dnia [...] Sąd Powiatowy w B. stwierdził nabycie przez Skarb Państwa przez zasiedzenie na własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Obecnie właścicielem tej działki jest Gmina Miasto B. na podstawie decyzji Wojewody [...] o komunalizacji z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Sprawami sądowoadministracyjnymi są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których z mocy odrębnych ustaw stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Konieczność przestrzegania właściwości rzeczowej sądu administracyjnego powoduje, iż przed przystąpieniem do rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Oznacza to, iż wyłącznie formy działalności administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, a więc w tych sprawach istnieje właściwość sądu administracyjnego. Natomiast w innych przypadkach - brak jest właściwości sądu administracyjnego, co ma ten skutek, że wniesiona skarga podlega odrzuceniu. W konsekwencji - zaskarżenie bezczynności organu możliwe jest w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na podstawie powyższych przepisów zaskarżenie działania organów, a zatem z ograniczeniem do przypadków wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Przy czym chodzi wyłącznie o sytuacje, w których organ administracji pozostaje w bezczynności w rozpatrywaniu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w których wszczęto postępowanie administracyjne. Charakterystyczne rozwiązanie zawiera przepis art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dopuszczając zaskarżenie do sądu administracyjnego niewykonania przez organ gminy czynności nakazanych prawem. Skarga na bezczynność organów gminy może zatem dotyczyć działalności uchwałodawczej w takim zakresie, w jakim obowiązujące przepisy prawa nakładają na organy gminy obowiązek podjęcia uchwały lub wydania zarządzenia. Niedopuszczalna jest natomiast skarga na bezczynność rady gminy w przedmiocie nakazania organowi gminy wykonania określonej czynności prawnej, gdy jej wykonanie nie jest obowiązkowe ( por. np. postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2009r., sygn. akt II SAB/Ol 61/09, publ. Wspólnota 2010/2/29). Mając powyższe na uwadze Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko wywiedzione przez Radę Miejską w B. w odpowiedzi na skargę, iż kompetencją rady gminy, wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest stworzenie ram prawnych działania organu wykonawczego, jakim jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, poprzez określenie zasad zbywania i nabywania nieruchomości. Oznacza to, iż rada gminy nie rozstrzyga w indywidualnych sprawach obywateli gminy. Z tych względów brak jest podstaw do twierdzenia, iż Rada Miejska w B. pozostaje w bezczynności w rozpatrywaniu wniosku skarżącego. Niewątpliwie zaś koniecznym warunkiem uznania, iż dany organ pozostaje w konkretnej sprawie w bezczynności jest ustalenie, iż przepisy nakładają na ten organ obowiązek wydania aktu administracyjnego lub podjęcia określonej czynności oraz, że organ ten z tego obowiązku się nie wywiązuje. W niniejszej sprawie nie sposób przywołać przepisu prawa, który obligowałby Radę Miejską w B. do wydania uchwały w sprawie przeniesienia na własność skarżącego określonej niezabudowanej działki. W następstwie powyższego trudno zgodzić się ze skarżącym, iż Rada Miejska w B. pozostaje w bezczynności. Natomiast o dopuszczalności orzekania przez sąd administracyjny w sprawie bezczynności organu można mówić wyłącznie wtedy, gdy zaskarżony organ, mimo ustawowego obowiązku, nie podejmuje w terminie określonym w k.p.a. rozstrzygnięcia, podlegającego sądowoadministracyjnej kontroli (postanowienie NSA z dnia 30 września 2010r., sygn.akt I OSK 517/10, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę, gdyż sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. m.o.