II GSK 651/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2446/11 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 2 czerwca 2010 r. nr XXXII/273/10 w przedmiocie ustalenia podstawy naliczenia dotacji dla niepublicznych przedszkoli postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. oddalić wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę J. S. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podstawy naliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli. Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą Gmina P. ustaliła tryb udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych prowadzonych na terenie Gminy oraz zakres i tryb kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] sierpnia 2011 r., J. W. złożył skargę na wskazaną uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. wniosła o odrzucenie skargi, z uwagi na jej uchylenie i zastąpienie uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wobec czego zaskarżona uchwała nie istnieje już w obrocie prawnym, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że ze względu na uchylenie zaskarżonej uchwały, skarżący wniósł skargę na akt już nieistniejący. Z tego względu skarga jako niedopuszczalna została odrzucona na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270 z 2012 r.; dalej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył J. S., wnosząc o jego uchylenie i ponowne rozpoznanie sprawy przez WSA oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wszczętego skargą kasacyjną. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 2 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w wyniku błędnej interpretacji, że uchwała rady gminy, która została uchylona przez nową uchwałę, nie może być przedmiotem postępowania o stwierdzenie jej nieważności, a przez to nieprzeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej i zaniechanie rozstrzygnięcia skargi na zaskarżoną uchwałę; - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w wyniku błędnego uznania, że w przedmiotowej sprawie wniesienie skargi na zaskarżoną uchwałę było niedopuszczalne i tym samym odrzucenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać rozpatrzona przez WSA; - art. 147 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy WSA powinien uwzględnić skargę z uwagi na oczywistą niezgodność z prawem zaskarżonej części uchwały; - art. 174 pkt 1 poprzez niezastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142 poz. 1591 z 2001 r. ze zm.; dalej usg.) i nieuwzględnienie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, z uwagi na to, że naruszyła uprawnienie skarżącego wynikające z obowiązujących przepisów; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, a to przez pozostawienie w obrocie prawnym uchwały pozostającej w sprzeczności z obowiązującym prawem, w szczególności z art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. nr 256 poz. 2572 z 2004 r.; dalej uso.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. S. wskazał, że do chwili uchylenia zaskarżonej uchwały obowiązywał stan niezgodny z prawem, który miał bezpośredni wpływ na uprawnienia jednostek objętych jej mocą, trwający także po jej uchyleniu, ponieważ miała ona nadal zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. W przypadku skarżącego, uchwała spowodowała naliczanie dotacji do prowadzonego przez niego przedszkola niepublicznego odrębnie dla każdego miesiąca w oparciu o faktycznie poniesione wydatki bieżące oraz o faktyczną liczbę dzieci w publicznym przedszkolu położonym najbliżej Gminy P., co było sprzeczne z ustawą o systemie oświaty. Tak przyjęty sposób obliczania dotacji spowodował stratę u skarżącego 10.000 zł. Ponadto wskazał, że dotacja była mu przekazywana z miesięcznym opóźnieniem, co wynikało ze sprzecznego z przepisami uso. postanowienia zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną, z urzędu bierze jednak pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Przypomnieć należy, że na podstawie przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę w sprawach ze skarg na m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6 cyt. artykułu). Na tej podstawie zaskarżane mogą być zarówno uchwały jaki i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego, które to mogą mieć charakter indywidualny albo generalny, być aktami zewnętrznymi bądź wewnętrznymi (por. Drachal J., Jagielski J. Stankiewicz R. [w:] red. Hauser R., Wierzbowski M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 68; Tarno J. P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 34). Zaskarżona uchwała Rady Gminy P. regulująca kwestię odpłatności dla pomiotów prowadzących niepubliczne placówki oświatowe i ustalająca zasady kontroli wykorzystania przyznanych środków niewątpliwie jest aktem, o którym mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a stanowi m.in. o prawach i obowiązkach właścicieli przedszkoli niepublicznych. Stosownie do art. 101 ust. 1 usg. uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, którą jest gmina może być zaskarżona do sądu administracyjnego po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarżący korzystając z uprawnień, jakie daje art. 101 ust. 1 usg. w skardze podniósł, że niezgodne z prawem ustalenie zasad przyznawania dotacji dla prowadzonych na terenie gminy P. placówek oświatowych dotyczy wprost jego praw i obowiązków, ponieważ prowadzi na terenie tej gminy przedszkole niepubliczne. Odrzucając skargę na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd I instancji uznał, że niemożliwe jest poddanie kontroli sądowoadministracyjnej uchwały, która została uchylona kolejną uchwałą rady gminy, a tym samym w dniu zaskarżenia nie funkcjonowała w systemie prawa. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się kasator, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wskazał, że Sąd zaniechał kontroli działalności administracji publicznej poprzez nierozpoznanie merytorycznie skargi i ograniczenie się do stwierdzenia, że uchwała nie obowiązywała już w dacie zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazane powyżej zarzuty uznaje za trafne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiana lub uchylenie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie czyni zbędnym dokonania oceny legalności takiej uchylonej lub zmienionej uchwały, jeżeli może ona mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Stanowisko to znajduje oparcie w poglądach orzecznictwa i doktryny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1290/04, Tarno J. P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 345). Innymi słowy, uchylenie bądź zmiana zaskarżonego aktu nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi, jeżeli wywoływała ona nadal skutki prawne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1336/11, Jagielski J., Stankiewicz R. [w:] red. Hauser R., Wierzbowski M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 534). Wskazać przecież należy, że konsekwencją uchylenia uchwały jest utrata przez nią mocy obowiązującej ze skutkiem ex nunc, tj. w przedmiotowej sprawie z chwilą określoną w § 12 uchwały Rady Gminy P. nr VII/39/11. Tymczasem dopiero stwierdzenie nieważności uchwały, czego domaga się skarżący, wykluczyłoby ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia jej podjęcia i mogłoby skutkować wypłaceniem dopłat dla skarżącego według zasad określonych w zgodzie z przepisem art. 90 uso. W związku z powyższym fakt nieobowiązywania uchwały Rady Gminy P. w dacie zaskarżenia nie może stanowić, jak uznał Sąd I instancji, podstawy do odrzucenia skargi J. S. na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z uwagi na to, iż Sąd I instancji odrzucając skargę, nie przeprowadził oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego (art. 147 p.p.s.a. i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 usg.) oraz prawa materialnego należy uznać za przedwczesne na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania należało oddalić, ponieważ jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, do której to kategorii należy postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.