II OSK 2537/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 491/11 w sprawie ze skargi Koła Łowieckiego "[...]" w N. na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 11 stycznia 2011 r. nr IV/45/11 w przedmiocie określenia terminu zbioru roślin uprawnych oddala skargę kasacyjną II OSK 2537/11 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Koła Łowieckiego "[...]" w N. wyrokiem z 7 września 2011 r., II SA/Rz 491/11 stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 11 stycznia 2011 r., nr IV/45/11 w przedmiocie określenia terminu zbioru roślin uprawnych. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że istotą sporu jest kwestia, czy w skarżonej uchwale Sejmik Województwa Podkarpackiego mógł dokonać zmiany w treści § 1 uchwały z 30 listopada 2009 r. w ten sposób, że dodał ust. 3 o treści "terminy zakończenia zbioru sałaty gruntowej i pora z nasadzeń, o których mowa w załączniku nr 1 dotyczą również postępowań odszkodowawczych w 2009 r.". Podstawą do analizy zarzutów skargi jest treść art. 48 pkt 2 ustawy z 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 ze zm.), stanowiącego podstawę do podjęcia przez Sejmik uchwały określającej terminy zakończenia zbiorów roślin uprawnych. Przepis ten stanowi, że odszkodowanie nie przysługuje posiadaczom uszkodzonych upraw lub płodów rolnych, którzy nie dokonali ich sprzętu w terminie 14 dni od dnia zakończenia okresu zbioru tego gatunku roślin w danym regionie, określonego przez sejmik województwa w drodze uchwały. Przepis ten wskazuje na zakres spraw mogących być przedmiotem uchwały. Analiza treści tej normy prawnej prowadzi do wniosku, że Sejmik Województwa jest upoważniony do określenia jedynie dnia zakończenia zbiorów gatunków roślin. Tylko ta problematyka może być przedmiotem uchwały. Skarżona uchwała w § 1 reguluje materię inną niż wskazana. Regulacja ta nie określa końcowego terminu zbiorów sałaty gruntowej i pora, ale wskazuje, jakie prawo należy stosować do nasadzeń tych roślin dokonanych w 2009 r. Art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego nie stanowi podstawy dla przyjmowania takiej regulacji, a zatem uchwała Sejmiku Województwa Podkarpackiego w tym zakresie wyszła poza delegację ustawową, co oznacza, że wydana jest bez podstawy prawnej. Sejmik Województwa Podkarpackiego określając w uchwale podejmowanej na podstawie art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego terminy zakończenia zbiorów, może ją zmieniać w zakresie wyznaczenia tych terminów, nie może jednak regulować innych kwestii. Przy tak rozumianym upoważnieniu wynikającym z art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego Sąd uznał, że uchwała z 11 stycznia 2011 r. narusza prawo materialne w części dotyczącej § 1 i z tego powodu w tej części należało stwierdzić jej nieważność. Przepis narusza prawo, bo wydany został bez ustawowego umocowania. Jednak § 2 uchwały jest tylko przepisem technicznym, który przy wyeliminowaniu normy materialnej traci jurydyczny sens. Z tego powodu Sąd stwierdził nieważność całej skarżonej uchwały, a nie tylko jej § 1. Natomiast za nietrafny Sąd uznał zarzut skargi wskazujący na retroaktywne działanie regulacji. Stwierdził, podobnie jak w uzasadnieniu wyroku z 9 listopada 2010 r., II SA/Rz 757/10, że zarzut taki jest niezasadny, gdyż nie można przyjmować wstecznego działania prawa, które nie mogło być ustanowione. Braku podstawy materialnej do orzekania o przedmiocie wskazanym w § 1 uchwały usuwa z pola widzenia rozważania na temat mocy wstecznej takiej regulacji, czy jej konstytucyjności. Zagadnienie retroakcji może być rozważane tylko wówczas, gdy norma prawna została ustanowiona w zgodzie z przepisami prawa. Wtedy może pojawić się problem, czy powinna odnosić się do stanów prawnych sprzed jej powołania do życia w porządku prawnym. W rozpoznawanej sprawie takiego problemu nie ma, bo nie było podstawy prawnej do ustanowienia reguły wyrażonej w skarżonej uchwale. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Sejmik Województwa Podkarpackiego poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, w której zarzucono Sądowi błędną wykładnię art. 48 pkt 2 Prawa łowieckiego i przyjęcie, że przepis o treści: "Terminy zakończenia zbioru sałaty gruntowej i pora, o których mowa w załączniku Nr I dotyczą również sałaty gruntowej i pora z nasadzeń w 2009 r." wychodzi poza delegację ustawową. Wskazując na powyższą podstawę skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie i o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podniesiono, że art. 48 pkt 2 Prawa łowieckiego upoważnia sejmik województwa do określenia dnia zakończenia zbiorów gatunku roślin. Żaden akt prawny nie wyszczególnia, jakie gatunki roślin ma uwzględniać uchwała sejmiku, dlatego w uchwałach uwzględniano gatunki roślin, w których najczęściej występują szkody łowieckie. Istnieje trudność ujęcia w uchwale wszystkich gatunków i odmian roślin, które mogą być uprawiane i w których mogą wystąpić szkody. W przypadku wystąpienia szkód w uprawach i odmianach roślin, które nie zostały ujęte w uchwale sejmiku zachodzi więc konieczność zmiany uchwały i uzupełnienia jej o terminy zbioru roślin, które nie były objęte regulacją. O konieczności określenia terminu zakończenia zbioru rośliny bądź odmiany rośliny nie uwzględnionej w uchwale, sejmik może dowiedzieć się po fakcie i taka uchwała będzie obejmować nasadzenia z okresu przed dniem wejścia w życie uchwały. W uchwale Nr IV/45/11 z 11 stycznia 2011 r. zmieniającej uchwałę Nr XL/737/09 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 30 listopada 2009 r. w sprawie określenia terminu zakończenia zbiorów roślin uprawnych w § 1 po ust. 2 dodany został ust. 3 w brzmieniu " Terminy zakończenia zbioru sałaty gruntowej i pora, o których mowa w załączniku Nr 1 dotyczą również sałaty gruntowej i pora z nasadzeń w 2009 r." W tym konkretnym przypadku zachodziła konieczność określenia terminów zbioru sałaty gruntowej i pora z nasadzeń z 2009 r. w związku z faktem, że poprzednio ustalone terminy zakończenia zbiorów roślin uprawnych nie obejmowały sałaty gruntowej i pora przeznaczonych do późnego zbioru. Wobec stanowiska Podkarpackiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Boguchwale, że termin zakończenia zbioru sałaty gruntowej przeznaczonej na późny zbiór przypada na koniec listopada w roku w którym dokonano nasadzeń, a pora z późnych odmian na koniec kwietnia roku następnego, zaszła konieczność uregulowania tej kwestii, poprzez wskazanie w uchwale nr IV/45/, iż terminy zbioru roślin sałaty gruntowej i pora ustalone w załączniku do uchwały Nr XL/737/09 z 30 listopada 2009 r. są terminami zakończenia zbiorów z nasadzeń z 2009 r. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem Sądu jakoby przedmiotowa uchwała w dodanym ust. 3 w § 1 wykraczała poza granice delegacji ustawowej oraz, że zaskarżona uchwała reguluje odmienną materię, a w szczególności, że treścią tej regulacji nie jest określenie końcowego terminu zbiorów sałaty gruntowej i pora, ale wskazanie jakie prawo należy stosować do nasadzeń z 2009 r. Wniosek ten został wyprowadzony w oparciu o inną treść § 1 ust. 3 uchwały niż faktycznie przez Sejmik uchwalona. Sąd w uzasadnieniu wyroku dokonał oceny prawnej zapisu w brzmieniu "terminy zakończenia zbioru sałaty gruntowej i pora z nasadzeń, o których mowa w załączniku nr dotyczą również postępowań odszkodowawczych w 2009 r." natomiast § 1 ust. 3 uchwały nr IV/45/11 z 11 stycznia 2011 r. brzmi: "Terminy zakończenia zbioru sałaty gruntowej i pora, o których mowa w załączniku nr 1 dotyczą również zbiorów sałaty gruntowej i pora z nasadzeń w 2009 r." Wobec powyższego wyprowadzony przez Sąd wniosek, iż uchwała Sejmiku wychodzi poza delegację ustawową unormowaną art. 48 pkt 2 Prawa łowieckiego jest błędny, ponieważ odnosi się do innej treści normatywnej niż uchwalona przez Sejmik. Zgodnie z § 93 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), które stosuje się również do aktów prawa miejscowego, akt zmieniający może zawierać przepisy uchylające lub przepisy uzupełniające przepisy aktu zmienianego, a w razie potrzeby także przepisy przejściowe i dostosowujące, konieczne ze względu na dokonywaną nowelizację. Wprowadzenie w uchwale zapisu o przytoczonej wyżej treści nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 48 pkt 2 Prawa łowieckiego bowiem § 93 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. uprawnia sejmik województwa do określenia terminów zbioru gatunku roślin także przepisem przejściowym. W tym konkretnym przypadku konieczne i dopuszczalne było uregulowanie kwestii obowiązywania terminów wskazanych w załączniku do uchwały Sejmiku z 30 listopada 2009 r. w odniesieniu do nasadzeń z 2009 r. Niezamieszczenie tego przepisu mogłoby być potraktowane jako zaniechanie legislacyjne skutkujące odpowiedzialnością odszkodowawczą. Stanowisko Sądu jest tym bardziej niezrozumiałe, gdyż podobny zapis znalazł się w Uchwale Sejmiku Województwa Podkarpackiego Nr XLIV/834/10 z 29 marca 2010 r., zmieniającej uchwałę nr XL/737/09 z 30 listopada 2009 r. w sprawie określenia terminu zakończenia zbioru roślin uprawnych (zmienioną uchwałą nr XLII/802/10 z dnia 25 stycznia 2010 r.). Uchwała ta była przedmiotem kontroli ze strony Sądu - wyrok z 9 listopada 2010 r., II SA/Rz 757/10 - i Sąd nie dopatrzył się przekroczenia przez Sejmik zakresu delegacji ustawowej. Ograniczył się do stwierdzenia nieważności jedynie § 1 ust. 2 ww. uchwały, co oznacza, że treść wiersza 29 załącznika w brzmieniu " Por (z wegetacji z poprzedniego roku kalendarzowego) do 30 kwietnia" jest zgodna z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, jednak podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przepis art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego, stanowiący delegację ustawową dla podjęcia uchwały przez sejmik w przedmiocie określenia terminu zbioru roślin uprawnych, wyraźnie stanowi, że odszkodowanie nie przysługuje posiadaczom uszkodzonych upraw lub płodów rolnych, którzy nie dokonali ich sprzętu w terminie 14 dni od dnia zakończenia okresu zbioru tego gatunku roślin w danym regionie, określonego przez sejmik województwa w drodze uchwały. Przepis ten w zakresie, w jakim upoważnia sejmik województwa do stanowienia przepisów prawa miejscowego powszechnie obowiązujących, ustanawia dla lokalnego prawodawcy zakaż retroakcji. Skoro posiadaczom uszkodzonych upraw lub płodów rolnych przysługuje od dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego (art. 46 prawa łowieckiego) odszkodowanie, jeżeli dokonali ich sprzętu w terminie 14 dni od dnia zakończenia okresu zbioru tego gatunku roślin w danym regionie, określonego przez sejmik województwa w drodze uchwały, to warunkiem dochodzenia odszkodowania na tej podstawie prawnej jest uprzednie ustalenie przez sejmik terminu zbioru danego gatunku rośliny. Wymaga tego pewność obrotu prawnego. Nie można bowiem ustalić, że rolnik dopełnił obowiązku wynikającego z tego przepisu, jeżeli sejmik nie ustalił terminu zakończenia okresu zbioru danego gatunku roślin w danym regionie. Powyższa wykładnia znajduje potwierdzenie w konstytucyjnych zasadach demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i praworządności (art. 7 Konstytucji RP). W oparciu o tą pierwszą zasadę Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podnosił niedopuszczalność stanowienia przepisów z naruszeniem zasady lex retro non agit (wyrok NSA z 17 lutego 1993 r., SA/Gd 1836/92, ONSA 1993 r., nr 3, poz. 78), jak również zakaz retrospektywnego stanowienia prawa (wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/93, ONSA 1995 r., nr 2, poz. 91). Tak też należy rozumieć stwierdzenie NSA, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego – por. wyrok NSA z 24 października 2006 r., I FSK 93/06, LEX nr 279784. Zaś z drugiej z przytoczonych zasad wynika, że wszelkie organy władzy publicznej mogą działać tylko w granicach prawa, a zatem tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym jednostka zawsze może domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Oznacza to, że prawodawca miejscowy, np. sejmik województwa może uchwalić przepisy prawa miejscowego działające wstecz, tylko i wyłącznie na podstawie wyraźnej i jednoznacznej delegacji ustawowej, której w rozpoznawanej sprawie nie ma. W konsekwencji zaskarżone orzeczenie należało uznać za odpowiadające prawu mimo błędnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł jak w sentencji.