IV SA/Po 1262/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wyrokiem z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 258/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA") oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w [...] (dalej: "Prokurator") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Na skutek skargi kasacyjnej Prokuratora, wyrokiem z dnia 03 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1921/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Powyższe orzeczenia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt") – działając na podstawie art. 145 ust. 1, art. 146 oraz art. 148 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. – wersja obowiązująca w dniu wydania decyzji; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami, w skrócie "u.g.n."), w związku z uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego [...]) obciążył opłatą adiacencką [...], właścicieli nieruchomości położonej w [...]– w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu Wójt podał, że Gmina [...] (dalej: "Gmina") zbudowała sieć kanalizacji sanitarnej, która to inwestycja spowodowała wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o [...] zł, z czego opłata adiacencka wynosi 50%, tj. kwotę[...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji [...] podnieśli, że Uchwała Nr [...] weszła w życie po 14 dniach od jej ogłoszenia, tj. w dniu 29 grudnia 2007 r., a warunki do podłączenia do kanalizacji sanitarnej Gmina stworzyła już wcześniej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] – wydaną na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), a nadto na podstawie art. 143 § 2 i art. 145 § 2 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO podało, że zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Wydanie decyzji o opłacie adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Zdaniem organu warunki do podłączenia do kanalizacji sanitarnej Gmina stworzyła wcześniej niż weszła w życie taka uchwała. Z przedłożonego do akt protokołu końcowego i przekazania do użytkowania inwestycji "Budowa kanalizacji sanitarnej w [...]" wynika, że miało to miejsce w dniu 17 grudnia 2007 r. Tymczasem Uchwała Nr [...] weszła w życie w dniu 29 grudnia 2007 r. Mając powyższe na uwadze organ II instancji uznał, że w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do instalacji kanalizacji sanitarnej nie obowiązywała Uchwała Nr [...] ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a więc nie było podstaw do wymierzenia z tego tytułu takiej opłaty. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Prokurator, wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 148b u.g.n. przez jego niezastosowanie i art. 145 ust. 2 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że w konkretnym przypadku momentem stworzenia warunków do podłączenia do urządzeń kanalizacji sanitarnej była data odbioru końcowego jej budowy, kiedy nie obowiązywała jeszcze Uchwała Nr [...] dotycząca wymiaru opłaty adiacenckiej, podczas gdy art. 148b u.g.n. nakazywał przyjęcie, że momentem tym było powiadomienie inwestora o braku sprzeciwu ze strony organów nadzoru budowlanego odnośnie przystąpienia do użytkowania wybudowanej sieci kanalizacyjnej. Zarzucił także naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 7 i art. 77 k.p.a. przez to, że SKO nie wyjaśniło okoliczności czy i kiedy miało miejsce faktyczne stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia nowo wybudowanej kanalizacji. Powołanym na wstępie wyrokiem o sygn. IV SA/Po 258/10 WSA w Poznaniu oddalił skargę podzielając ustalenia i pogląd SKO, że w dacie, kiedy stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń wybudowanej z budżetu gminy infrastruktury, nie obowiązywała jeszcze Uchwała Nr [...]. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 148b u.g.n. WSA stwierdził, że ustalenia, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje na podstawie odrębnych przepisów. Wyjaśnił przy tym, że owymi odrębnymi przepisami są wszystkie akty normatywne dotyczące urządzeń infrastruktury, które pozwalają na legalne, a więc zgodne z prawem, korzystanie z tych urządzeń – prawo budowlane, prawo wodne i wszelkie przepisy obejmujące warunki techniczne dopuszczające możliwość korzystania z urządzeń infrastruktury. Najczęściej chodzi tu o protokoły technicznych odbiorów, urządzeń, dopuszczenie do eksploatacji itp. W przypadku urządzeń takich, jak występująca w niniejszej sprawie kanalizacja sanitarna, jest to protokół końcowy odbioru robót i przekazania do użytkowania inwestycji. Zdaniem WSA pojęcie "stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury" może nastąpić w różnym terminie. W przypadku budowy urządzeń kanalizacyjnych, wodociągowych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych będzie to moment nie ich wybudowania, ale możliwości podłączenia nieruchomości do nich, a to następuje wraz z odbiorem końcowym robót i przekazaniem do użytkowania. WSA powołał w tym miejscu orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z 05.12.2000 r., I SA 1712/99 oraz wyrok NSA z 27.01.2000 r., I SA 273/99) dotyczące przyjmowania protokołu końcowego odbioru robót w stosunku do urządzeń infrastruktury technicznej jako daty początkowej terminu trzyletniego do wymierzenia opłaty adiacenckiej. Od powyższego wyroku Prokurator wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając to orzeczenie w całości. Z powołaniem się na zarzuty: 1. naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 148b i art. 145 ust. 2 u.g.n. oraz art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.; dalej: "Prawo budowlane", w skrócie "p.b.") – poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że datą, w której stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych była data protokołu końcowego odbioru robót z dnia 17 grudnia 2007 r., gdy tymczasem prawidłowe rozumienie tych przepisów prowadzi do wniosku, że datą tą jest data pisemnego potwierdzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania, tj. dzień 8 lutego 2008 r.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: − art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") – wskutek nieustosunkowania się w treści wyroku i jego uzasadnienia do argumentów podnoszonych w skardze, a dotyczących naruszenia przez organ II Instancji art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz wskutek niewskazania pełnej podstawy prawnej wyroku i braku jej wyjaśnienia, − art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ II instancji bez wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, co doprowadziło do oddalenia skargi. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Powołanym na wstępie wyrokiem o sygn. I OSK 1921/10 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") uwzględnił skargę kasacyjną. NSA w pierwszej kolejności za zasadny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 148b i art. 145 ust. 2 u.g.n. Podkreślił, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w dacie stworzenia warunków podłączenia przedmiotowej nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego obowiązywała uchwała Rady Gminy określająca stawkę opłaty adiacenckiej. Dla rozstrzygnięcia tego sporu podstawowe znaczenie ma to, czy datą stworzenia warunków podłączenia jest dzień sporządzenia protokołu odbioru czy też dzień zgłoszenia tego obiektu do użytkowania. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", jednak przepis art. 148 b ust. 1 u.g.n. stanowi, że ustalenie, iż zostały stworzone takie warunki następuje na podstawie odrębnych przepisów. W odniesieniu do urządzenia kanalizacyjnego tymi odrębnymi przepisami będą Prawo budowlane oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858, z późn. zm.; dalej: "u.z.z.w."). W ocenie NSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie przyjęto abstrakcyjną definicję analizowanego pojęcia, utożsamiając stworzenie warunków podłączenia do urządzenia infrastruktury technicznej z datą protokołu końcowego odbioru robót. Tymczasem dla oceny, czy zostały stworzone warunki podłączenia konieczne jest odwołanie się do ustaw i rozporządzeń regulujących realizację poszczególnych urządzeń, bowiem nie można mówić o jednym tożsamym dla wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej dokumencie przesądzającym o tym fakcie. W przypadku urządzeń kanalizacyjnych, datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 u.z.z.w., będzie nie data odbioru robót (tj. 17.12.2007 r.), ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego (tj. 08.02.2008 r.). Dopiero bowiem od tej daty istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie kanału głównego sanitarnego, a tym samym rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do ww. urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 p.b. Zmiana stanu prawnego (polegająca na dodaniu art. 148b u.g.n.) spowodowała, że straciło na aktualności orzecznictwo NSA podane w zaskarżonym wyroku. Wśród kasacyjnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania za zasadny NSA uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji w toku postępowania administracyjnego art. 7 i art. 77 k.p.a., i jednocześnie zaakceptowanie błędnych ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ bez wyczerpującego rozpoznania całości materiału dowodowego. Ponadto przyznał rację kasatorowi, że sąd I instancji nie odniósł się do podnoszonych w skardze zarzutów i nie ocenił stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności uzasadnienie wyroku nie wyjaśniło podstawy rozstrzygnięcia ani nie przedstawiło wyniku analizy zarzutów skargi. NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Poznaniu winien wnikliwie ocenić zasadność skargi Prokuratora, mając na uwadze przedstawioną wcześniej wykładnię art. 145 ust. 2 oraz art. 148b ust. 1 u.g.n. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja SKO nie może się ostać, co w istocie wynika już z treści uzasadnienia opisanego wyżej wyroku NSA o sygn. I OSK 1921/10, zapadłego w niniejszej sprawie, który na zasadzie art. 190 p.p.s.a. wiąże Sąd w obecnym składzie. Zgodnie z przywołanym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z trafną konstatacją zawartą w przywołanym wyroku NSA, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w dacie stworzenia warunków podłączenia przedmiotowej nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego obowiązywała uchwała Rady Gminy określająca stawkę opłaty adiacenckiej, zaś dla rozstrzygnięcia tego sporu podstawowe znaczenie ma to, czy datą stworzenia warunków podłączenia jest dzień sporządzenia protokołu odbioru ww. urządzenia czy też dzień zgłoszenia tego obiektu do użytkowania. Na tak postawione pytanie NSA udzielił jednoznacznej odpowiedzi, formułując na tle okoliczności niniejszej sprawy pogląd, że: "W przypadku urządzeń kanalizacyjnych, datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 [u.z.z.w.], będzie nie data odbioru robót (dzień 17 grudnia 2007 r.), ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego (dzień 8 lutego 2008 r.)". To zaś oznacza, że w tak rozumianym dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do ww. urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 2 u.g.n.) obowiązywała wymagana uchwała Rady Gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Uchwała Nr[...]), która to uchwała, co bezsporne, weszła w życie z dniem 29 grudnia 2007 r. Oparta na przeciwnym twierdzeniu decyzja SKO już z tego względu nie mogła się ostać. Nie sposób nie zgodzić się także i z tym stanowiskiem NSA, który dopatrzył się naruszenia przez organ administracji w toku postępowania administracyjnego art. 7 i art. 77 k.p.a., a to poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych bez wyczerpującego rozpoznania całości materiału dowodowego. Wszystko to skłania do wniosku, iż oba zarzuty skargi – tj. zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 148b i art. 145 ust. 2 u.g.n.) oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 k.p.a.) – okazały się być w pełni uzasadnionymi. SKO błędnie przyjmując, iż w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do instalacji kanalizacji sanitarnej nie obowiązywała jeszcze Uchwała Nr [...] ustalająca wysokość procentową tej stawki – a co za tym idzie, że nie było podstaw do wymierzenia z tego tytułu opłaty adiacenckiej – bezpodstawnie umorzył postępowanie administracyjne. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę SKO wnikliwie oceni zasadność odwołania [...] od decyzji Wójta, uwzględniając uwagi i oceny wyrażone w niniejszym wyroku oraz w wyroku NSA o sygn. I OSK 1921/10, w tym zwłaszcza przedstawioną wykładnię art. 145 ust. 2 oraz art. 148b ust. 1 u.g.n.