I SAB/Op 22/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B., Grupy Mieszkańców Gminy P. na bezczynność Wójta Gminy Pakosławice w przedmiocie wykonania uchwały w sprawie rozpatrzenia petycji postanawia 1) odrzucić skargę. 2) zwrócić skarżącemu M. B. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia 15 stycznia 2026 r. M. B. i Grupa Mieszkańców Gminy P., reprezentowana przez M. B. (dalej jako: "strona skarżąca") złożyła skargę na bezczynność Wójta Gminy Pakosławice (dalej jako: "organ") w związku z niewykonaniem przez organ uchwały Rady Gminy Pakosławice Nr XIII/122/25 z dnia 23 lipca 2025 r. w sprawie rozpatrzenia petycji zarejestrowanej pod nr L.dz. 2440 (dalej jako: "Uchwała"). W skardze powołano się na art. 101a ust. 1 i art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, z późn. zm. - dalej jako: "u.s.g."). Bezczynności organu strona skarżąca upatruje w zaniechaniu wypełnienia obowiązku z art. 30 ust. 1 u.s.g., tj. niewykonania Uchwały uwzględniającej w całości petycję. W skardze wniesiono: o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do pełnego wykonania Uchwały; zobowiązanie organu do podjęcia czynności zmierzających do uchylenia wszystkich uchwał podejmowanych w celu przygotowania lub realizacji inwestycji określonej w Uchwale. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, że w trakcie sesji Rady Gminy Pakosławice przeprowadzonej w dniu 23 lipca 2025 r. została uwzględniona petycja Sołectwa Biechów, Nowaki, Słupice i Smolice z dnia 7 maja 2025 r. w sprawie niewszczynania postępowania administracyjnego zmierzającego do budowy elektrowni wiatrowych oraz farm fotowoltaicznych w obrębie ich sołectw. W petycji tej strona skarżąca domagała się zaprzestania działań dążących do budowy ww. inwestycji, uwzględnienia jej stanowiska w Planie Ogólnym gminy Pakosławice oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przekazania stanowiska wyrażonego w petycji do GDOŚ, RDOŚ, MKiŚ oraz do inwestorów OZE prowadzących swoje działania w gminie Pakosławice. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pakosławice wniósł o jej oddalenie, a z ostrożności procesowej o odrzucenie. Wyjaśnił m.in., że na skutek petycji Sołectwa Biechów z dnia 7 maja 2025 r., Rada Gminy Pakosławice podjęła uchwałę Nr [...[ w sprawie rozpatrzenia petycji zarejestrowanej pod L.dz. [...], w której uwzględniła petycję Sołectwa Biechów w sprawie niewszczynania postępowania administracyjnego zmierzającego do budowy elektrowni wiatrowych oraz farm fotowoltaicznych w obrębie Sołectwa Biechów, Nowaki, Słupice i Smolice. Dnia 29 lipca 2025 r. zostało sporządzone zawiadomienie o sposobie załatwienia petycji, doręczone przedstawicielowi mieszkańców w dniu 30 lipca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest każdorazowo badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego w zakresie skarg na bezczynność określa art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tej samej jednostki redakcyjnej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jednocześnie, zauważyć należy, iż przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. dopuszcza możliwość określenia przez ustawodawcę innych rodzajów spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych. Jak bowiem stanowi ten przepis, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. jest m.in. art. 101a u.s.g., powołany przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie jako podstawa wniesienia skargi. Zgodnie z tą regulacją, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, stosuje się odpowiednio przepisy art. 101 u.s.g. Przypomnieć jednak trzeba, iż przedłożona Sądowi skarga dotyczy bezczynności organu wykonawczego gminy w zakresie nie wypełnienia obowiązku wykonania Uchwały w sprawie rozpatrzenia petycji. Przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2018 r. poz. 870 - dalej jako: "ustawa o petycjach") przyznaje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencję do rozpatrywania petycji do tych organów złożonych. Stosownie do treści art. 13 ust. 2 i art. 15 ustawy o petycjach sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi. W zakresie nieuregulowanym w ustawie, do postępowania w sprawach petycji stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650, dalej jako: "k.p.a."). Oznacza to, że do petycji odpowiednie zastosowanie mają unormowania zawarte w Dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski". Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w ramach którego realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji RP prawo składania petycji, skarg i wniosków, między innymi, do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 63 Konstytucji RP). Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności określonych organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie to nie kończy się zatem władczym aktem, podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Zakończenie postępowania skargowego przybiera formę zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, zawierającego informację o czynnościach organu, załatwiającego skargę i ich rezultatach. Zawiadomienie nie dotyczy zatem stwierdzenia, czy też uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Zawiadomienie kończące postępowanie skargowe nie podlega więc kontroli legalności sprawowanej przez sądy, gdyż nie mieści się ono wśród aktów poddanych kognicji tego sądu, określonych w przepisach art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 marca 2026 r., sygn. akt III SA/Gd 13/26). W przypadku petycji rozpatrywanych przez radę gminy na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach formą ich załatwienia są zawsze uchwały. Rada jako organ kolegialny wyraża bowiem swoją wolę in pleno właśnie w formie uchwał. Uchwały rady gminy rozpatrujące petycje nie są uchwałami z zakresu administracji publicznej objęte kognicją sądów administracyjnych, bo nie rozstrzygają one władczo o prawach i obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Bezpośrednio nie ingeruje w sferę jej własnych praw lub obowiązków. Nie są to ani akty prawa miejscowego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (por. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) ani też akty inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (por. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). W orzecznictwie przyjmuje się też, że sposób procedowania w przedmiocie petycji pozostaje poza zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, bowiem ani wskazana ustawa o petycjach, ani żadne inne ustawy szczególne nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego działań realizowanych w ramach tego postępowania. Podkreśla się, że rozpatrzenie petycji następuje w formie czynności materialno - technicznej, to jest zawiadomienia, które nie ma charakteru aktu administracyjnego władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa administracyjnego, a tylko takie akty stanowią przedmiot kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Zauważa się nadto, że uchwał podjętych w wyniku rozpatrzenia petycji nie zalicza się do uchwał z zakresu administracji publicznej, które są objęte kognicją sądów administracyjnych. Petycja jest bowiem środkiem prawnym o charakterze postulatywnym, nieinicjującym ogólnego postępowania administracyjnego, gwarantującym jednostce możliwość aktywnego udziału w sprawowaniu kontroli obywatelskiej nad sferą publiczną. Uchwały ich dotyczące stanowią w istocie zawiadomienie o sposobie rozpatrzenia petycji, o którym mowa w art. 13 ustawy o petycjach i mają walor czysto informacyjny. W świetle powyższego nie ma zatem podstaw do uznania, że zainteresowanemu podmiotowi służy skarga do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie petycji wniesionej przez ten podmiot nastąpiło w formie uchwały (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2878/24 oraz postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 września 2025 r., sygn. akt II SA/Go 434/25). W ocenie Sądu w konsekwencji powyższego, kontroli sądów administracyjnych na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i przepisów szczególnych nie została poddana bezczynność organu wykonawczego gminy w wykonaniu uchwały w sprawie rozpatrzenia petycji. Skargę na jego bezczynność w wykonaniu uchwały w sprawie rozpatrzenia petycji można wnieść na zasadach określonych w Dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski" do organu właściwego wyznaczonego na podstawie art. 229 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 15 ustawy o petycjach. Sąd obowiązany był do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i do odrzucenia skargi, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. W punkcie drugim sentencji, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd postanowił też o zwrocie wpisu sądowego od skargi wynoszącego 100 (sto) złotych. Wszystkie inne powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl.