II GSK 2043/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. D.-T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 59/12 w sprawie ze skargi B.D.-T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 59/12, oddalił skargę [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: I Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku (dalej: ZUS) - działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1,2, 3 i 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm. – dalej: u.s.u.s.) - odmówił [...] (dalej: skarżąca lub wnioskodawczyni) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od kwietnia 2003 r. do stycznia 2007 r. wraz z odsetkami. W uzasadnieniu decyzji podano, że [...] złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wniosek o umorzenie należności z tytułu składek i odsetek za zwłokę za okres od kwietnia 2003 r. do stycznia 2007 r. Prośbę swą motywowała brakiem dochodów oraz złym stanem zdrowia. Odnośnie stanu zdrowia wyjaśniła, że w dniu [...] czerwca 2010 r. uległa wypadkowi drogowemu, a jego skutki odczuwa do dnia dzisiejszego. W tym czasie przeszła także zabieg usunięcia guza piersi. Oświadczyła, że rozstała się z mężem, nie pracuje i jest na utrzymaniu swoich dzieci. W dniu [...] sierpnia 2011 r. do wniosku o umorzenie płatnik dołączyła wymienione w uzasadnieniu decyzji dokumenty. Organ rozważając przesłanki umorzenia ww. należności wskazane w art. 28 u.s.u.s. stwierdził, że wobec skarżącej nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności. Wnioskodawczyni jest bowiem współwłaścicielką nieruchomości, na której ZUS może zabezpieczyć swoje należności wpisem hipoteki przymusowej. W dalszej kolejności wniosek [...] poddany został ocenie wedle kryteriów umorzenia zaległych składek, określonych w treści rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 dalej: rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.). W tym zakresie skarżąca do wniosku o umorzenie składek nie dołączyła dokumentów, które wskazywałyby, że ze względu na stan majątkowy, sytuację materialną oraz zdrowotną, nie będzie w stanie w najbliższym czasie spłacać zaległości. Organ podniósł, że skarżąca pomimo zadeklarowanego braku dochodów nie pobiera pomocy z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. Nie poszukuje też aktywnie zatrudnienia. Powyższe wynika z faktu, iż nie figuruje ona jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. Nadto skarżąca nie udowodniła, że jej sytuacja materialno – bytowa całkowicie i trwale uniemożliwia jej spłatę zaległych składek. [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreśliła, że ściąganie należności pozbawi ją możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. Stwierdziła, że w reakcji na zawarty w uzasadnieniu decyzji pod jej adresem zarzut, w dniu [...] września 2011 r. udała się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z wnioskiem o udzielenie pomocy. Z kolei brak rejestracji jako osoby bezrobotnej wyjaśniła tym, że stan jej zdrowia nie pozwalał na zgłoszenie się w urzędzie pracy. Oświadczyła, że w najbliższym czasie dokona stosownego zgłoszenia w urzędzie pracy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2011 r. Zdaniem organu odwoławczego ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest wykorzystanie wszystkich instrumentów prawnych z zakresu przymusowego dochodzenia należności składkowych. Tym samym umorzenie przedmiotowych należności byłoby obecnie przedwczesne. Odnośnie przesłanek całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 u.s.u.s. stwierdzono, że organy egzekucyjne nie prowadziły dotychczas wobec dłużniczki egzekucji administracyjnej. Ponadto Inspektorat ZUS w W. prowadzi postępowanie mające na celu zabezpieczenie roszczeń Zakładu z tytułu składek poprzez wpis hipoteki przymusowej. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika także, że nie zachodzą przesłanki umorzenia zaległych składek określone w rozporządzeniu z 31 lipca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r. oddalił skargę wnioskodawczyni. Sąd I instancji podniósł, że organ dostatecznie wykazał, że w sprawie nie wystąpił żaden z przypadków całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 2-3 u.s.u.s. W sposób wystarczający dokonano ustaleń faktycznych koniecznych do rozpoznania sprawy. Subiektywna ocena skarżącej, wedle której ujawniony składnik majątkowy nie przedstawia istotnej wartości rynkowej, nie podważa oceny organów, które prawidłowo stwierdziły, iż na moment wydania zaskarżonej decyzji istnieją realne możliwości zaspokojenia roszczeń ZUS. Zdaniem WSA, skarżąca jako przesłankę umorzenia zaległych składek wskazuje swój stan zdrowia, w szczególności depresję. Okoliczność ta została oceniona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który prawidłowo wyjaśnił, że nie może ona być ważąca w sprawie, skoro nie dowodzi, iż sytuacja skarżącej całkowicie i trwale uniemożliwia jej opłacanie należności z tytułu składek. Sąd I instancji odnosząc się do argumentów skarżącej, że nie korzystała ona z pomocy społecznej i nie była osobą aktywnie poszukującą pracy wyjaśnił, iż organ nie twierdził, że warunkiem umorzenia należnych składek jest korzystanie z pomocy społecznej względnie fakt zarejestrowania zobowiązanej jako osoby bezrobotnej w urzędzie pracy. Takie przesłanki umorzenia składek nie zostały zawarte w art. 28 u.s.u.s., ani w rozporządzeniu z 31 lipca 2003 r. Dostrzegając te okoliczności ZUS dokonał jedynie ich oceny w kontekście całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jak i w kontekście prawem określonych przesłanek umorzenia. Ocena Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji jest prawidłowa. Nie może więc skarżąca żądać umorzenia składek z tego powodu tylko, że po otrzymaniu decyzji ZUS zarejestrowała się jako osoba bezrobotna w urzędzie pracy, podejmuje aktywne i dotychczas bezskuteczne wysiłki celem znalezienia pracy oraz to, że wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej celem przyznania jej pomocy społecznej. Fakt pozostawania skarżącej bez pracy oraz obiektywne trudności ze znalezieniem pracy, nie mogą stanowić wystarczającej podstawy umorzenia zaległych składek. Podstawę umorzenia stanowią wyjątkowe i nadzwyczajne okoliczności. Pozostawanie bez zatrudnienia i obiektywnie trudna sytuacja osobista i materialna skarżącej nie stanowią sytuacji wyjątkowej i nadzwyczajnej, nawet jeżeli w subiektywnej ocenie skarżącej okoliczności te należy oceniać inaczej. Zdaniem Sądu, ZUS badając przesłanki umorzenia składek, rozważył i skonfrontował ważny interes strony i interes społeczny. Wynik tej konfrontacji, znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie może być uznany za dowolny lub sprzeczny z prawem. II [...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, z uwagi na to, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy przeprowadzone przez organ postępowanie dotknięte było wadami uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego; 2. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. poprzez przyjęcie, że organ dokonał prawidłowej oceny, zgodnie z którą [...] nie wykazała zaistnienia przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy można przejść do kontroli jego subsumpcji pod zastosowany przepis prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy przeprowadzone przez organ postępowanie dotknięte było wadami uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Jak wskazał autor skargi kasacyjnej stan faktyczny sprawy ustalony został niemal wyłącznie w oparciu o wniosek skarżącej oraz dołączone do niego dokumenty. Wprawdzie, jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ I instancji wystąpił bowiem do różnego rodzaju instytucji publicznych uzyskując w ten sposób szczątkowe informacje na temat zobowiązanej, że skarżąca posiada (wspólnie z mężem) nieruchomość, nie korzysta z pomocy społecznej, nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna oraz nie posiada zaległości podatkowych, jednakże według autora skargi kasacyjnej uzyskany w ten sposób materiał nie był kompletny. Powinien on zostać przez organy odpowiednio wzbogacony tak, ażeby nie istniały najmniejsze wątpliwości co do wystąpienia przewidzianych prawem przesłanek umorzenia. Na wstępie podkreślenia wymaga, że ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, mająca zastosowanie do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, jest zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy czym, co wymaga podkreślenia, dokonuje się tego na gruncie regulacji konkretnych przepisów materialnego prawa administracyjnego. Trudno byłoby jednak przyjąć, jak podnosi skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, aby w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych Zakład Ubezpieczeń Społecznych - na podstawie przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. - był obarczony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych przesłanek. W świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. będących podstawą dla organu rentowego do wydania decyzji o umorzeniu składek na ubezpieczenia społeczne to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na wnioskodawcy (por. wyroki NSA: z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z dnia 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. II GSK 149/11). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne pod kątem przestrzegania powołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. Natomiast zakres tego postępowania w rozpoznawanej sprawie wyznaczały przepisy prawa materialnego, tj. art. 28 oraz § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1354/10). Jak wynika z akt administracyjnych ZUS dopuścił wszystkie dowody przedłożone przez skarżącą. Przeprowadził również postępowanie wyjaśniające dotyczące ww. okoliczności, m.in. wzywając skarżącą pismem z dnia [...] lipca 2011 r. do wykazania swojego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej oraz zdrowotnej. Skarżąca miała także w toku postępowania administracyjnego możliwość wglądu do akt sprawy i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. skutecznie doręczonym w dniu [...] lipca 2011 r. ZUS poinformował skarżącą o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji oraz uzupełnienia wniosku o dokumenty wskazane w wezwaniu. Z tego prawa skarżąca skorzystała. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko ZUS następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji, że skarżąca nie dołączyła do wniosku o umorzenie dokumentów, które wykazałyby, że ze względu na stan majątkowy oraz sytuację materialną nie będzie w stanie w najbliższym czasie spłacić wskazanych we wniosku zaległości. W niniejszej sprawie, mimo wezwania ze strony organu, skarżąca nie wykazała w sposób rzetelny i wyczerpujący okoliczności przemawiających za udzieleniem jej ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Te rozważania należy również odnieść do podnoszonej przez autora skargi kwestii dotyczącej stanu zdrowia skarżącej. Skarżąca bowiem nie przedłożyła dowodów pozwalających organowi ocenić jej stan zdrowia, tj. czy jest on tego rodzaju, by mógł stanowić samodzielną podstawę umorzenia należności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Skarżąca nie przedstawiła dokumentów z których wynikałoby jednoznacznie, że jej stan zdrowia uniemożliwia w sposób trwały podjęcie zatrudnienia w pełnym wymiarze. Przypomnieć należy w tym miejscu, że na gruncie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. nie każda choroba zobowiązanego umożliwia umorzenie zaległych składek, lecz tylko taka, która pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 913/10). Organ nie był zaś zobligowany do uzupełnienia materiału dowodowego w sytuacji, gdy zainteresowany nie składał do akt sprawy dowodów potwierdzających zaistnienie określonych okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 438/13). Tym samym brak jest dowodów które mogłyby skutecznie podważyć wnioskowanie organów. Natomiast stanowisko autora skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie ciężar dowodu spoczywał na organie jest niezrozumieniem istoty konstrukcji prawnej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i nie może w świetle powyższego zasługiwać na uwzględnienie. W sytuacji, gdy skarżąca nie złożyła do akt sprawy dowodów (dokumentów) potwierdzających zaistnienie podnoszonych okoliczności, Sąd I instancji dokonujący kontroli zaskarżonej decyzji miał podstawy uznać zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za kompletny (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1737/12). Przechodząc do naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, należy je uznać za niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1) albo przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie ocenił sytuację skarżącego przez pryzmat przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i prawidłowo wywiódł, że owe nie zachodzą. Należy podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Wskazać również należy, że umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Toteż, dbając o stan finansów funduszów emerytalno - rentowych Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi każdorazowo ważyć zasadność podejmowanego rozstrzygnięcia. Nie został naruszony przez Sąd I instancji, wskazany w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej art. 151 p.p.s.a., gdyż z uwagi na niezasadność zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej, należałoby uznać za prawidłowe orzeczenie Sądu oddalające skargę. Na marginesie rozpoznawanej sprawy należy dodać, że zmiana sytuacji skarżącej i wystąpienie nowych okoliczności, może stanowić podstawę do wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie przedmiotowych należności, i to nawet w sytuacji, gdy pierwotnie wydana w tym przedmiocie decyzja, była decyzją negatywną dla strony. Rozstrzygnięciom tym nie towarzyszy bowiem walor res iudicata, co oznacza możliwość wielokrotnego występowania z wnioskiem i skutkuje obowiązkiem jego rozpatrzenia przez organ administracji z uwzględnieniem aktualnej sytuacji zobowiązanego (materialnej, zdrowotnej, rodzinnej). W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.).