II SA/Ol 974/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 3 pkt 2,3,4,5,8,9 oraz § 16 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 8 listopada 2011r. Prokurator Rejonowy w Nowym Mieście Lubawskim wywiódł skargę na Uchwałę nr XXXIII/156/06 Rady Miejskiej w Nowym Mieście Lubawskim z/s w Mszanowie z dnia 13 czerwca 2006r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowe Miasto Lubawskie, wnosząc o stwierdzenie nieważności wskazanych w skardze przepisów regulaminu. Wspomnianej uchwale zarzucono naruszenie : - art. 7 Konstytucji oraz art. 4 ust.1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawierającego upoważnienie rady gminy do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy poprzez zawarcie w § 3 pkt 2,3,4,5,8,9 definicji pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane, podczas gdy zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy upoważnienie nie udziela radzie gminy kompetencji do formułowania definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej oraz innych ustawach, przez co uchwała we wskazanym zakresie rażąco narusza prawo; - art. 4 ust.1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie upoważnienia do wydania przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w przepisie § 16 ust. 2 pkt 5, w którym przytoczono nałożone innymi ustawami obowiązki, do której regulacji rada gminy nie miała upoważnienia , przez co uchwała we wskazanym zakresie rażąco narusza prawo. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera zamknięty katalog zagadnień, które gmina może regulować w ramach regulaminu, rada gminy musi też ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w ustawowym upoważnieniu. W § 3 pkt 2,4,5 dokonano powtórzenia definicji pojęć właściciela nieruchomości, nieczystości ciekłych i zbiorników bezodpływowych, pojęcia te zaś zostały zdefiniowane we wskazanej wyżej ustawie. Natomiast § 3 pkt 3 regulaminu zdefiniowano pojęcie odpadów komunalnych, które jest zdefiniowane w art.3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r, o odpadach. W pkt 8 § 3 regulaminu zdefiniowano zwierzęta domowe, a więc pojęcie z art. 4 pkt 17 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, zaś w pkt 9 tego paragrafu zdefiniowano zwierzęta gospodarskie czyli pojęcie zawarte już w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji, hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. W § 16 zaskarżonej uchwały wskazano na obowiązki właścicieli psów w tym na nakaz terminowego szczepienia, kwestię tę zaś reguluje ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, że ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach nadała nowe brzmienie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poszerzając zakres wymagań w związku z tym zakwestionowany w skardze regulamin stracił moc w dniu wejścia w życie tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W pierwszym rzędzie stwierdzić należy, że błędne jest stwierdzenie organu domagającego się odrzucenia skargi z powodu nadania nowego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a przedmiotowej ustawy, ustawą o bateriach i akumulatorach. Nowelizacja ta polegała jedynie na uzupełnieniu normy art. 4, tak więc akt wykonawczy w postaci regulaminu nie stał się przez powyższą nowelizację sprzeczny z zapisem znowelizowanej ustawy. Nie uległ zmianie zakres spraw przekazywanych do uregulowania aktem wykonawczym, gdyż nie nastąpiła materialna zmiana treści normy wykonawczej. Dlatego też nie można podzielić stanowiska organu, że zaskarżona uchwała utraciła moc w dniu wejścia w życie ustawy o bateriach i akumulatorach, zaś § 32 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej nie ma w takiej sytuacji zastosowania. Podstawę zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. Powołany art. 4 ust. 1 ustawy przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy. W myśl tego przepisu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W doktrynie prawa podkreśla się, że art. 4 jest jednym z kluczowych przepisów komentowanej ustawy, który nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy. W rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym omawiany regulamin jest aktem prawa miejscowego stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego z ustawy innej niż sama ustawa o samorządzie gminnym. Regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w swoim wyroku z dnia 20 grudnia 2006r. (II SA/Wr 585/06), podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002r., Nr 100, poz. 908), do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. W myśl bowiem § 137 załącznika omawianego rozporządzenia, który ma zastosowanie zgodnie z cyt. wyżej § 143 także do aktów prawa miejscowego w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Niedopuszczalne jest zatem, tak jak uczyniono to we wskazanych przez stronę skarżącą przepisach regulaminu, powtarzanie w nim przepisów oraz definicji unormowanych uprzednio w ustawie. Zaznaczyć trzeba bowiem, że powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (vide. wyrok NSA z dnia 14 października 1999r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90). Bezsprzeczne jest, że we wskazanych w skardze regulacjach § 3 regulaminu powtórzono definicje pojęć uprzednio określonych ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w ustawach o odpadach, o ochronie zwierząt, o organizacji, hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich Przykładowo w § 4 pkt 5 regulaminu zdefiniowano pojęcie zbiorników bezodpływowych jako instalacje i urządzenia przeznaczone do gromadzenia nieczystości ciekłych w miejscu ich powstania, czyli tak samo jak w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy. W identyczny sposób należy się odnieść do pozostałych zakwestionowanych w skardze definicji tj. właściciela nieruchomości, nieczystości ciekłych, odpadów komunalnych, zwierząt domowych i zwierząt gospodarskich Należy tu podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że regulamin stanowi prawo miejscowe, co powoduje, że powinien on zawierać treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2010r. (sygn. akt II OSK 1930/09,niepubl.) takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Zatem skoro przepisy regulaminu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych. Zgodzić się należy z argumentami skargi, że w § 16 ust. 2 pkt 5 regulaminu nie można było zawrzeć obowiązku terminowego szczepienia psów, gdyż obowiązek ten w sposób precyzyjny został określony w art. 56 ustawy z dnia 11marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt ( Dz. U. z 2008 r., Nr 213, poz.1342 ze zm.). Z przepisu ustawy w jednoznaczny sposób wynika, że pies musi być szczepiony przeciwko wściekliźnie nie rzadziej niż co 12 miesięcy. Pierwsze szczepienie powinno mieć miejsce w terminie 30 dni od ukończenia przez psa 3 miesiąca życia. Zakwestionowane unormowanie nie tylko powtarza obowiązek zawarty w ustawie, ale jest ono tak mało precyzyjne, że mogło powodować jedynie wątpliwości co do terminu obowiązkowego szczepienia psów, który wynika z ustawy, w związku z tym i to unormowanie regulaminu uchwalone zostało z rażącym naruszeniem prawa Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność określonej części zaskarżonej uchwały. Jednocześnie orzeczono w pkt II, iż zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I sentencji wyroku nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.