II SA/Wa 2331/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji: - oddala skargę. Komendant Główny Policji, działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 Kpa, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] maja 2011 r. dotyczącą odmowy wypłaty R. S. odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji z dniem 31 maja 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, co następuje: Rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji w G. na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwolnił R. S. ze służby w Policji z dniem 31 maja 2010 r. W dniu 22 czerwca 2010 r. R. S. zwrócił się z prośbą o wyjaśnienie przyczyn niewypłacenia odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Komendant Wojewódzki Policji w G. decyzją z dnia [...] maja 2011 r., wskazując na treść art. 118 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji odmówił wypłaty odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 31 maja 2010 r. Organ argumentował, iż po zwolnieniu ze służby w Policji zainteresowany bezpośrednio został przyjęty do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i w służbie tej przysługuje mu prawo do takiego świadczenia. R. S. odwołał się do Komendanta Głównego Policji, który po rozpatrzeniu sprawy, wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, iż stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje odprawę. Zgodnie natomiast z art. 118 tej ustawy odprawa nie przysługuje policjantowi, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do takiego świadczenia. Bezspornym jest, że R. S. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 maja 2010 r., a do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym przyjęty w dniu 2 czerwca 2010 r. Zatem została spełniona przesłanka bezpośredniego po zwolnieniu z Policji przyjęcia zainteresowanego do innej służby. Również bezspornym jest, iż w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym możliwość otrzymania świadczenia pieniężnego związanego z rozwiązaniem stosunku służbowego, jakim jest odprawa, została przewidziana. Zatem zastała spełniona także druga przesłanka uniemożliwiająca wypłatę tego świadczenia. Gdyby odprawę w takiej sytuacji R. S. wypłacono, stanowiłaby ona świadczenie nienależne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Obu decyzjom zarzucił naruszenie przepisów art. 114 ust. 1-6 i art. 118 ustawy o Policji. W uzasadnieniu skargi wskazywał na odmienne uregulowanie instytucji odprawy w ustawie o Policji i w ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Różnice te, w jego ocenie, uniemożliwiają zastosowanie art. 118 ustawy o Policji. Podnosił także brak bezpośredniości i ciągłości służby w rozumieniu powyższego przepisu, wobec jednodniowej przerwy pomiędzy zwolnieniem ze służby w Policji a rozpoczęciem służby w CBA. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny sprawując tę kontrolę, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w przedmiotowej sprawie nie jest zasadna. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, a przedmiotem sporu jest ustalenie wykładni art. 118 ustawy o Policji w związku z art. 96 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje odprawę. Według przepisów ustawy o Policji odprawa przysługuje policjantowi bez względu na podstawę prawną i przesłanki zwolnienia z Policji. W przypadku zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 (wymierzenia kary dyscyplinarnej ze służby) i 4a (wymierzenia przez sąd prawomocnym orzeczeniem środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu policjanta) oraz ust. 2 pkt 8 (popełnienia czynu o znamionach przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie) policjant otrzymuje 50% odprawy. Z kolei art. 118 ustawy o Policji stanowi, że odprawa, o której mowa w art. 114 oraz świadczenia określone w art. 117 nie przysługują policjantowi, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do takich świadczeń. Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm.) w art. 96 przewiduje prawo do odprawy, w przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 58 ust. 3, art. 61 ust. 4, art. 64 ust. 1 pkt 1 i 7, ust. 2 pkt 1 i 4. Analiza powyższych przypadków wskazuje, że funkcjonariusz CBA nabywa prawo do odprawy tylko w niektórych wskazanych przypadkach zwolnienia. Uzyskanie prawa do odprawy nie ma zatem, jak w przypadku policjanta, powszechnego, generalnego uprawnienia z tytułu zwolnienia ze służby, ale związane jest wyłącznie z konkretnie wskazanymi przesłankami zwolnienia. Jednym słowem przesłanki nabycia prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w ustawie o Policji mają znacznie szerszy zakres niż w ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Z wyżej przedstawionego porównania instytucji odprawy zawartej w ustawie o Policji z instytucją odprawy zawartej w ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym wynika, iż w obu służbach oba te świadczenia mają cechy odprawy, a zatem zachodzi przesłanka przewidziana w art. 118 ustawy o Policji. W przepisie tym ustawodawca skonstruował zasadę, że odprawa przysługuje tylko takiemu policjantowi zwalnianemu ze służby, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby nie zostanie przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub innej służby, w której przysługuje prawo do odprawy. Należy dojść do wniosku, że wskazana wyżej regulacja podyktowana jest tym, że odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby – tak samo jak i emerytura – ma charakter jednorazowy. Regulacje te mają zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego świadczenia. Należna jest tylko odprawa jednorazowa. Ma zatem rację skarżący, gdy wskazuje na różnice w uregulowaniu instytucji odprawy w obu pragmatykach służbowych, jednakże błędny jest tu pogląd, iż z istnienia takich różnic można wywieść twierdzenie o wadliwym zastosowaniu przez organ wykładni art. 118 ustawy o Policji. Dla prawidłowej wykładni tego przepisu nie ma bowiem znaczenia czy i jakie różnice występują w uregulowaniu instytucji odprawy w innej służbie, w stosunku do pragmatyki policyjnej, ale istotne jest tu to, czy w tej innej służbie przewidziano instytucję odprawy, rozumianą szeroko, jako świadczenie pieniężne wypłacane funkcjonariuszowi po zakończeniu służby. Zatem w konstrukcji art. 118 ustawy o Policji ustawodawca rozumie odprawę w sensie largo, jako świadczenie mieszczące się w ogólnym pojęciu instytucji odprawy. Dlatego dla oceny, czy w danym przypadku występuje negatywna przesłanka przewidziana w art. 118 wystarczy wykazanie istnienia w innej służbie instytucji odprawy, a nie wykazanie identyczności (tożsamości) takiej odprawy z odprawą występującą w Policji. Inne rozumienie pojęcia odprawy, jako identycznego, tożsamego świadczenia, prowadziłoby do absurdu i w rezultacie do uczynienia przepisu art. 118 przepisem martwym. Konstruując normę art. 118 ustawy o Policji ustawodawca musiał dostrzegać specyfikę różnych służb mundurowych i wypływające z tej specyfiki różnice w regulowaniu instytucji odprawy. Zagadnienie to trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 540/10 (na które powołuje się organ), stwierdzając, iż przepis art. 118 ustawy o Policji nie zawiera ograniczeń, które wskazywałyby na to, że należy go stosować tylko wtedy, gdy warunki uzyskania odprawy w innej służbie są w pełni tożsame z warunkami jej uzyskania na podstawie ustawy o Policji. Każda bowiem służba ma zamknięty katalog przepisów, zaś celem ustawodawcy było niekiedy odmienne uregulowanie obowiązków i przywilejów funkcjonariuszy różnych służb wobec na przykład zakresu i specyfiki ich zadań. Dotyczy to na przykład wysokości uposażeń funkcjonariuszy Policji i Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Jeden dzień przerwy między ustaniem służby w Policji a podjęciem przez skarżącego służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym spełnia warunki "bezpośredniości" w rozumieniu art. 118 ustawy o Policji. Użyte w powyższym przepisie przez ustawodawcę słowo "bezpośrednio" nie zostało bliżej przez niego sprecyzowane, co oznacza, że pozostawił on organom administracji ocenę, czy dany stan faktyczny pozwala na uznanie, że doszło do spełnienia przesłanek tego przepisu. Wskazać należy, że "bezpośrednio" to innymi słowy "w chwili następującej po czymś lub poprzedzającej coś, krótko przed kimś lub po kimś". Określenie to oznacza zatem, że tuż po zwolnieniu ze służby funkcjonariusz został bez zbędnej zwłoki przyjęty do innej służby. Słowo "bezpośrednio" nie jest także tożsame ze zwrotem "bez dnia przerwy". Zatem w pojęciu bezpośredniości mieści się pojęcie podjęcia służby w następnym dniu po zwolnieniu ze służby w Policji. Powyższy pogląd znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (porównaj wyrok NSA z dnia 20 maja 1994 r., sygn. akt II SA 234/94; wyrok NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 540/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 544/09 i uzasadnienie omawianego pojęcia zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 403/09 – orzeczenia dostępne w internecie i w LEX). W niniejszej sprawie uznać należy, że taka "bezpośredniość" miała miejsce, gdyż – jak wynika z akt sprawy, skarżący z dniem 31 maja 2010 r. został zwolniony ze służby w Policji, zaś już w dniu 2 czerwca 2010 r. – a więc po dniu przerwy po zwolnieniu – podjął służbę w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. W tym stanie rzeczy argumentacja skargi jest chybiona. Oba organy prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie art. 118 ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się aby zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszała prawo w stopniu powodującym jej uchylenie bądź stwierdzenie jej nieważności i dlatego na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.