II SA/Wa 2171/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Janusz Walawski, Protokolant ref. staż. Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi W. W. – przedstawiciela ustawowego małoletnich M. i K.W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] października 2010 r., 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku W. W., przedstawiciela ustawowego małoletnich M. i K. W., o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2010 r. nr [...], odmawiającą przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci po ich zmarłej matce H. W. W uzasadnieniu podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: – jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, – nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, – nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, – nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej i w związku z tym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałyby tej osobie. Również szczególne okoliczności, przez które rozumie się wyłącznie zdarzenia lub trwałe stany wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, odnosi się do osoby zmarłej. Prezes ZUS stwierdził, że renta rodzinna w drodze wyjątku na rzecz małoletnich dzieci zmarłej nie może być przyznana, ponieważ w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności. Wskazał, iż z przebiegu ubezpieczenia matki dzieci wynika, że w okresach od 15 listopada 1979 r . do 12 lipca 1992 r. oraz od 12 lipca 1998 r. do powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu 5 maja 2009 r., nie podejmowała ona zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym, chociaż w powyższych okresach nie była wobec niej orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Natomiast częściowa niezdolność do pracy stwierdzona przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jedynie ograniczała, nie zaś całkowicie uniemożliwiała podjęcie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem. Organ podniósł również, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Natomiast łącznie udokumentowany okres składkowy zmarłej wyniósł 4 miesiące i 26 dni, zaś nieskładkowy 6 lat, co przy uwzględnieniu okresów nieskładkowych w wymiarze jednej trzeciej okresów składkowych dało razem 6 miesięcy i 14 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Okres powyższy jest dodatkowo nieadekwatny do wieku matki dzieci, wynoszącego w dacie śmierci [...] lat. W ocenie Prezesa Zakładu rezygnacja przez matkę dzieci z podjęcia zatrudnienia na rzecz opieki nad nimi, nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia. Jest to bowiem życiowy wybór, z konsekwencjami którego w sferze uprawnień emerytalno-rentowych należy się liczyć. Z kolei w odniesieniu do podnoszonego przez przedstawiciela ustawowego małoletnich złego stanu zdrowia zmarłej organ podał, że samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. W świetle bowiem utrwalonych poglądów judykatury, ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Takie zaś ustalenia w niniejszej sprawie zostały poczynione i pozwoliły określić datę powstania całkowitej niezdolności do pracy na 5 maja 2009 r., co wynika z orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] września 2010 r. Wskazane orzeczenie jest w myśl art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUZ wiążące dla organu rentowego, w tym dla Prezesa ZUS. Prezes ZUS wskazał ponadto, że podnoszone we wniosku trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W.W. nie zgodził się z odmową przyznania świadczenia. Podał, że jest inwalidą I grupy, choruje na [...], a jego renta w kwocie 660 zł plus świadczenia rodzinne, nie wystarcza na utrzymanie rodziny. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą emerytalno-rentową. Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskanie prawa do emerytury lub renty, i którzy nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna. Pozwala bowiem na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w przepisie art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ustawy emerytalno-rentowej. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych oraz prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchybił powyższym regułom postępowania w sposób mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Należy w szczególności zauważyć, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej nie uzależnia wprost prawa do świadczenia w drodze wyjątku ani od długości stażu ubezpieczeniowego, ani też od przerw w zatrudnieniu. Istotne jest za to ustalenie, czy przyczyną braku uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych były okoliczności szczególne. W myśl utrwalonego orzecznictwa i poglądów literatury, za okoliczność szczególną na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan, wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowanych przez tę osobę starań skierowanych na zmianę tego stanu rzeczy. W szczególności może to dotyczyć niemożności zatrudnienia ze względu na cechy osobowe, które czynią konkretną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., I OSK 151/10, Lex nr 595174). W judykaturze wskazuje się ponadto, iż nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej ubezpieczonego. Całkowita niezdolność do pracy jest bowiem tylko jedną z przesłanek koniecznych do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenie aktywności zawodowej może być również usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi skutkującymi orzeczeniem jedynie częściowej niezdolności do pracy, zmniejszającej niewątpliwie konkurencyjność danej osoby na rynku pracy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1175/10, Lex nr 755099). W odniesieniu do matki małoletnich K. i Ma. W. to właśnie względy zdrowotne, co wynika z akt postępowania, mogły mieć wpływ na niepodejmowanie przez nią zatrudnienia. W orzeczeniu z dnia [...] listopada 2003 r. lekarz orzecznik ZUS stwierdził bowiem u orzekanej [...] i orzekł trwałą częściową niezdolność do pracy w związku z naruszeniem sprawności organizmu przed 26 października 1975 r. Z kolei orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS nr [...] z dnia [...] września 2010 r. H. W. została uznana za trwale całkowicie niezdolną do pracy od 5 maja 2009 r. ponadto stwierdzono w nim częściową trwałą niezdolność do pracy powstałą przed 5 lutego 2008 r., lecz dokładnej daty jej powstania nie ustalono. Powyższe wskazuje, że stan zdrowia matki dzieci, jako okoliczność, na którą nie miała wpływu i nie mogła jej przezwyciężyć, winna być rozważona jako szczególna w rozumieniu przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej. Niewątpliwie bowiem to stan zdrowia zmarłej, wynikający ze schorzeń o charakterze psychicznym, mógł być przyczyną braku jej aktywności zawodowej. Natomiast organ tę kwestię potraktował zbyt mechanicznie i pobieżnie, a nadto wywiódł w tym zakresie błędne wnioski, poprzez przyjęcie, iż tylko całkowita niezdolność do pracy usprawiedliwia brak zatrudnienia lub też przerwy w zatrudnieniu. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes ZUS winien wziąć pod uwagę staż ubezpieczeniowy matki dzieci w powiązaniu z jej stanem zdrowia stwierdzonym w dokumentacji rentowej oraz ocenić powyższe poprzez pryzmat szczególnych okoliczności. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.