IV SA/Po 1204/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Wrześni na decyzję Starosty W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Starosta W. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] działając na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy we W., na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7.09.2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t. Dz.U. z 2009r. Nr 1, poz. 7 ze zm. – dalej ustawa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 30, poz.168 ze zm. – dalej k.p.a.) zatrzymał dłużnikowi alimentacyjnemu P.F. uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii B nr dokumentu [...], seria [...], do czasu ustania przyczyny, która spowodowała jego zatrzymanie. Prokurator Rejonowy we Wrześni kwestionując powyższą decyzję, działając na podstawie art. 3 §2 pkt 1, art. 50 §1 i art. 53 §3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20.06.1985 r. o prokuraturze (j.t Dz. U. z 2008r., Nr 7, poz. 39 ze zm.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący powyższej decyzji zarzucił, iż została wydana w oparciu o przepis art. 5 ust. 5 ustawy, który jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W związku powyższym, skarżący wniósł uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano na fakt złożenia przez Starostę Powiatowego we W zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przez P.F. przestępstwa ukrywania dokumentu określonego w przepisie art. 276 kk. Prowadzone pod nadzorem Prokuratury Rejonowej we Wrześni postępowanie [...] zostało zakończone wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia dochodzenia wobec stwierdzenia, iż czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego. Powzięcie przez Prokuratora Rejonowego we Wrześni wiedzy o funkcjonowaniu w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji skutkowało jej zaskarżeniem, albowiem wydana ona została w oparciu o przepisy, które mają niekonstytucyjny charakter. Prokurator wskazał, iż zgodność z Konstytucją przepisu art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm) - poprzedzającej ustawę z dnia 7.09.2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał w wyroku z dnia 22 września 2009 roku, sygn. P 46/07 orzekł, iż art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze podkreślono, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył art. 5 ustawy z dnia 22.04.2005 r., która obowiązywała do dnia 1.10.2008 r. Obowiązująca aktualnie ustawa z dnia 7.09.2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w ocenie Trybunału mieści w art. 5 ust. 3 pkt 3 oraz ust. 5 i 6 unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 zakwestionowanej ustawy, co aktualnymi czyni rozważania poczynione przez Trybunał w wyroku z dnia 22 września 2009 r. Starosta W. w odpowiedzi na skargę stwierdził, iż zgodnie z zasadą legalizmu, wyrażoną w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, iż winny dokonać oceny i podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Starosta wskazał, iż w oparciu o wniosek Burmistrza Miasta i Gminy W. bezspornie stwierdzono, że P.F. jako dłużnik alimentacyjny jest osobą zobowiązaną do płacenia alimentów na podstawie tytułu wykonawczego; był wzywany do urzędu w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz złożenia oświadczenia majątkowego. Wezwanie zostało skutecznie dostarczone, jednak P.F. nie stawił się w OPS-ie. Starosta W. wskazał również na okoliczność złożenia wniosku do Prokuratury Rejonowej we Wrześni o ściganie P.F. za przestępstwo określone w art. 209 § 1 k.k. Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących wydania decyzji niezgodnie z Konstytucją wskazano, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt P 46/07 ocenił niezgodność ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co nie może decydować także o niezgodności ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawionym do alimentów z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Dopiero wyeliminowanie z porządku prawnego "niekonstytucyjnej" normy, umożliwi odmowę przez starostę zatrzymywania prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym. Starosta stwierdził również, iż jego zdaniem, intencją ustawodawcy nakazującą zatrzymywanie prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym nie było pozbawienie ich możliwości zarobkowania czy przemieszczania się, poprzez zabranie im uprawienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych, lecz tylko zmuszenie, pod groźbą zatrzymania prawa jazdy, do określonego zachowania, czyli złożenia oświadczenia majątkowego, zarejestrowania się w Urzędzie Pracy czy wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego, nałożonego prawomocnym wyrokiem Sądu. Brak bowiem środków do życia osób najbliższych dla dłużników alimentacyjnych może skutkować zagrożeniem ich życia lub zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a, ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.). Na wstępie zwrócić należy uwagę na fakt, przedmiotowa skarga na ostateczną decyzję Starosty W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, wniesiona została przez prokuratora. P.F. (będący stroną postępowania administracyjnego) nie wniósł odwołania od powyższej decyzji. Ponadto prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Mając więc na uwadze treść art. 52 §1 P.p.s.a., stwierdzić należy, iż niniejsza skarga jako wniesiona w terminie wynikającym z art. 53 §3 P.p.s.a. jest dopuszczalna i podlega rozpoznaniu (zob. uchwała NSA z dnia 10.04.2006r. sygn. akt I OPS 6/05, ONSAiWSA 2006 Nr 3 poz. 68). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Starosty W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], w której orzeczono o zatrzymaniu dłużnikowi alimentacyjnemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy po otrzymaniu przez starostę wniosku złożonego przez organ właściwy dłużnika. Jak słusznie podniesiono w odwiedzi na skargę, zasada legalizmu zawarta w art. 6 k.p.a. obliguje organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa i od ich stosowania nie mogą odstępować. W związku z powyższym należy wskazać, iż Starosta prawidłowo dokonał oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy i zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 5 ust. 5 ustawy. Należy jednak podkreślić, że sąd administracyjny przy ocenie zgodności zaskarżonego aktu z prawem jest zobowiązany nie tylko uwzględniać przepisy ustaw, ale także przepisy Konstytucji RP, stosując ją bezpośrednio. W przypadku, kiedy Sąd dojdzie do przekonania o niekonstytucyjności przepisu ustawy, który ma zastosowanie w sprawie, winien stosownie do treści art. 193 Konstytucji RP zwrócić się do z pytaniem prawnym w tej kwestii do Trybunału Konstytucyjnego. W niniejszej sprawie, zdaniem orzekającego Sądu, taka potrzeba nie zachodzi, ponieważ niezgodność art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie budzi wątpliwości. Zwrócić należy bowiem uwagę, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt P 46/07 ( Dz.U. z 2009 r. Nr 159, poz. 1261), na który powołuje się skarżący i organ, stwierdził, że obowiązująca ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (w art. 5 ust. 3 pkt 3, ust. 5 i 6) zawiera unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o dłużnikach alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Pozwala to stosować wprost wykładnię zastosowaną przez Trybunał wobec oceny konstytucyjności przepisów art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wynika to stąd, że przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny nie są formalnie traktowane przepisy prawne (jednostki redakcyjne tekstu prawnego), ale wyinterpretowane z nich normy prawne. Może zatem zaistnieć sytuacja, kiedy ta sama norma prawna zostanie zawarta w różnych przepisach. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, z powyższą sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 września 2009 r. uznał art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 732 z poźn. zm.) za niezgodny z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny, argumentując swoje stanowisko wskazał m. in., że kontrolowana norma prawna narusza zasadę prawidłowej legislacji poprzez naruszenie wymogu dostatecznej określoności przepisów, a także podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej, mając przy tym na uwadze niezbędność ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Nadto, ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania organu tym wnioskiem, sąd administracyjny nie bada też merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Tymczasem zasada sprawiedliwej procedury wymaga, aby odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, a ponadto - by rozstrzygnięcie to było weryfikowalne, a postępowanie prowadzone w sposób jawny i z udziałem stron. Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do naruszenia przez omawiany przepis wyrażonej w art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji zasady proporcjonalności w ograniczaniu konstytucyjnych wolności i praw obywateli, które mogą być ograniczane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne. Zdaniem Trybunału, zatrzymanie prawa jazdy przewidziane w ustawie o dłużnikach alimentacyjnych winno służyć realizacji podstawowego celu tej ustawy, jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Takiego celu - z zasady - nie można osiągnąć przez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa (potencjalna bądź realna) łączy się z posiadaniem prawa jazdy. O ile poza sporem pozostaje stosowanie środków aktywizacji zawodowej wobec dłużników alimentacyjnych (na przykład poprzez kierowanie dłużnika alimentacyjnego do prac organizowanych na zasadach robót publicznych), o tyle zatrzymanie prawa jazdy w wielu sytuacjach nie służy realizacji podstawowego celu ocenianej regulacji. Ponadto Trybunał stwierdził, że kwestionowana regulacja nie może również zostać uznana za niezbędną w tym znaczeniu, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjnych nie byłoby możliwe przy zastosowaniu środków mniej uciążliwych dla zobowiązanego do ich wykonania. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. rozstrzyga o niekonstytucyjności normy prawnej nakazującej staroście zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu wyłącznie po stwierdzeniu, że wpłynął stosowny wniosek od właściwego organu. Taka norma prawna może zostać wyinterpretowana zarówno z treści zakwestionowanego przez Trybunał art. 5 ustawy o z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jak i z treści art. 5 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Mając więc na uwadze fakt, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż wyłączną podstawą jej wydania był wniosek złożony przez podmiot uprawniony, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.10. 2000 r., sygn. V SA 613/00 ( OSP 2001 r. Nr 5, poz. 82), ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji, ani wyłączność orzekania o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori i tym samym odmawiając zastosowania in concreto przepisu ustawy, sąd nie narusza kompetencji w tym zakresie właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym. Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2008 r., sygn. OSK 1369/07 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w obecnym składzie w pełni popiera stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uwzględniając powyższe, Sąd orzekający w niniejszej sprawie odmówił zastosowania niezgodnego z Konstytucją art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z powodów wskazanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. Należy dodać, iż pogląd, że przepis art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007r. jest sprzeczny z Konstytucją i w związku z tym uzasadniona jest odmowa jego zastosowania wyraziły: WSA w Łodzi w wyroku z dnia 5 października 2010r.sygn. akt . III SA/Łd 333/10 oraz z dnia 13 stycznia 2010r. sygn. akt III SA/Łd 519/09; WSA w Bydgoszczy w wyroku z 6 stycznia 2010r. sygn. akt II SA/Bd 662/09; WSA w Poznaniu w wyroku z 7 lipca 2010r. sygn. akt . II SA/Po 187/10 oraz z dnia 7.12.2010 r. sygn. akt II SA/Po 715/10 i WSA w Gliwicach w wyroku z 26 lipca 2010r. sygn. akt II SA/Gl 443/10 www.orzeczenia.nsa.gov.pl . Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych wyrokach. Ponownie rozpatrując sprawę, organ administracyjny uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu co do braku w niniejszej sprawie zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej do orzekania o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Pogląd ten należy wprost przełożyć na rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.