VII SA/Wa 2683/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. i A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], Starosta [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 3, art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., odmówił wznowienia na wniosek A. i A. S. postępowania administracyjnego w sprawie wydania dla E. D. decyzji o pozwoleniu na budowę budynku przedszkola niepublicznego z lokalem mieszkalnym służbowym na działce ew. nr [...] obr. [...] ul. [...] w [...], zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. do Starostwa wpłynęło pismo A. i A. S. o uchylenie decyzji Nr [...] ze względu na to, że nie brali udziału w ww. postępowaniu. Brak udziału strony w postępowaniu, która bez własnej winy w nim nie uczestniczyła, stanowi przesłankę do rozpoznania możliwości zastosowania trybu wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Starosta uznał ww. pismo jako wniosek o wznowienie postępowania. Ponadto powołując się na treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, uznał, iż ze względu na usytuowanie i charakter obiektu, którego dotyczyło pozwolenie, nieruchomość A. i A. S. nie znajduje się w obszarze oddziaływania i tym samym jej właściciele nie są stroną postępowania. W ocenie organu I instancji w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. Państwo S. nie określili kiedy dowiedzieli się o decyzji Nr [...], dlatego pismem z dnia [...] września 2009 r. Starostwo poprosiło ich o informację w tej kwestii. Z udzielonej pismem z dnia [...] września 2009 r. odpowiedzi wynika, że A. i A. S. dowiedzieli się o decyzji w dniu [...] lipca 2009 r., kiedy pracownicy wykonywali wykopy pod fundamenty inwestycji oraz z tablicy informacyjnej. Z tych względów organ uznał, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2009 r. złożono po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Odwołanie od ww. decyzji złożyli A. i A. S.. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powtarzając relacją stanu faktycznego sprawy zawartą w decyzji organu I instancji, uznał, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2009 r. został złożony po upływie miesięcznego terminu, określonego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 148 § 1 k.p.a.). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i A. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podnieśli, że wniosek o wznowienie postępowania złożyli w dniu [...] sierpnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 916/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając, że w niniejszej sprawie organ prawidłowo przyjął, że wniosek skarżących o wznowienie postępowania został wniesiony z przekroczeniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Wyrokiem z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt II OSK 2407/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Sądu I instancji, wskazując, że Sąd I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że zapadłe orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki na przyszłe postępowania sądowoadministracyjne oraz postępowania administracyjne. Przez ww. skutki należy rozumieć to, iż ani Sąd, ani organ administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wcześniej wyrażonym poglądem zawartym w orzeczeniu. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wbrew twierdzeniom organów obu instancji z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy organy prawidłowo uznały, że pismo skarżących z dnia [...] sierpnia 2009 r. jako wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony po terminie. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 153 p.p.s.a. został związany zapadłym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyrokiem sygn. akt II OSK 2407/10. Zgodnie z ogólną zasadą k.p.a. - prawdy obiektywnej (wyrażoną m.in. w art. 6, 7, 10, 77 § 1, 80), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W trakcie postępowania to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. Pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, jak również brak wyjaśnienia podnoszonych przez stronę postępowania okoliczności skutkuje wadliwością podjętego aktu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia właśnie z takimi wadami. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania przez organ administracyjny jest uzależnione od dokładnego ustalenia trybu postępowania, w jakim sprawa winna być rozpatrywana, ponieważ w zależności od wyboru trybu postępowania odmiennie mogą się kształtować prawa i obowiązki stron (w tym konieczność zachowania określonych terminów), a ponadto wybór trybu postępowania może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym celu organ administracyjny winien ustalić faktyczne żądanie strony. W niniejszej sprawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji o pozwolenie na budowę, nie wskazując jednak konkretnego trybu postępowania, w jakim miałoby nastąpić owe uchylenie. Nie powołali się także na konkretny przepis prawa, który mógłby wskazywać na dokonany przez nich wybór trybu postępowania. Pomimo tego Starosta [...] przy piśmie z dnia 2 września 2009 r. wezwał A. i A. S. o udzielenie informacji, w jaki sposób i kiedy (konkretna data) skarżący dowidzieli się o wydaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W wezwaniu tym organ nie zażądał sprecyzowania, w jakim trybie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu podjęcie ww. działań procesowych odbyło się z naruszeniem art. 9 k.p.a., ponieważ czynności procesowe organu nie zmierzały do wyjaśnienia faktycznego żądania strony zawartego we wniosku z dnia 10 sierpnia 2009 r. W wezwaniu organu brak jest bowiem odpowiedniego pouczenia o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania oraz poczynienia ustaleń w przedmiocie zachowania przez stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Już chociażby powyższe uchybienie uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji jako wydanych z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 9 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wskazania wymaga, że odmawiając wznowienia postępowania na ww. wniosek skarżących, organy obu instancji oparły się na odpowiedzi udzielonej przez skarżących na wezwanie organu z dnia 2 września 2009 r. W odpowiedzi tej A. i A. S. podali, że o decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. dowiedzieli się w dniach [..] i [...] lipca 2009 r. od pracowników robiących wykopy pod fundamenty inwestycji. W takiej sytuacji zbadaniu i analizie organu powinno podlegać , czy z takiej informacji o ogólnym charakterze można wysnuć wniosek, że skarżący w dniach [...] i [...] lipca 2009 r. dowiedzieli się nie tylko o istnieniu tej decyzji, ale i o rozstrzygnięciu (jej treści). Organy administracyjne winny mieć na względzie, że przez pojęcie "dowiedzenia się o decyzji", o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a., należy rozumieć powzięcie wiadomości o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Dopiero wówczas strona ma możliwość dokonania oceny, czy określony akt administracyjny dotyczy jej praw lub obowiązków. Powstaje więc uzasadniona wątpliwość, czy skarżący mogli uzyskać takie informacje od robotników pracujących na budowie, a także z wywieszonej tablicy informacyjnej, na której nie zamieszcza się szczegółowych informacji co do treści podjętego rozstrzygnięcia. Nie wiadomo nawet, czy skarżący jakąkolwiek wiedzę o decyzji z tej tablicy powzięli. Ponadto z uwagi na znajdujące się w aktach sprawy pismo skarżących z dnia [...] września 2009 r. skierowane do Starosty [...], organy nie ustaliły, czy rzeczywiście po dacie powzięcia informacji o wydaniu decyzji skarżący stawili się w Urzędzie celem ustalenia treści rozstrzygnięcia kwestionowanej decyzji. Z treści tego pisma wynika bowiem, że już w lipcu 2009 r. skarżący czynili zabiegi celem dowiedzenia się o rzeczywistej treści rozstrzygnięcia, jednak w wyniku odmowy Starosty takiej informacji nie uzyskali. Dlatego też organy winny rozważyć, czy i w jakim stopniu powyższa odmowa Starosty [...] wpłynęła na zaznajomienie się przez skarżących z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, organ winien więc rozważyć, czy z uwagi na podejmowane przez niego czynności w sprawie powinien poinformować podmiot, który działa bez profesjonalnego pełnomocnika, o negatywnych skutkach uchybienia terminu, ponieważ zgodnie z art. 58 k.p.a. strona może bronić się przed ich wystąpieniem, składając stosowny wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku. Takie działanie organu w niniejszej sprawie byłoby bowiem zgodne z postanowieniami art. 9 k.p.a. W innym wypadku brak pouczenia wnioskodawcy o skutkach procesowych, w tym w zakresie przysługującego prawa do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, narusza regułę określoną w ww. przepisie. Organy obu instancji nie zwróciły także uwagi na fakt, iż pismo sporządzone w dniu [...] sierpnia 2009 r., zawierające żądanie uchylenia decyzji Nr [...], A. i A. S. skierowali zarówno do Starostwa Powiatowego w [...], jak i do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, w [...]. W tym drugim przypadku na prezentacie PINB w [...] widnieje data 6 sierpnia 2009 r., przy czym brak adnotacji, czy pismo złożono w siedzibie PINB w [...], czy też wpłynęło za pośrednictwem urzędu pocztowego. Organ ten przekazał to pismo Staroście [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Powyższe pismo, jak i postanowienie znajdują się w aktach administracyjnych, a nadto kserokopie tych dokumentów skarżąca załączyła do odwołania od decyzji Starosty [...]. Nie można zatem wykluczyć, iż okoliczności te - ze względu na treść art. 65 § 1 i 2 k.p.a. - mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z brzmieniem art. 65 k.p.a. obowiązującym w dacie przekazania ww. podania przez PINB w [...], jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie - art. 65 § 1 k.p.a. Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu - art. 65 § 2 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt II OSK 2407/10, zagadnienie legitymacji strony stanowiło jedną z przyczyn odmowy wznowienia postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym już samo oparcie wniosku wznowieniowego na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na charakter tej przesłanki, uzasadnia wszczęcie postępowania. Dopiero bowiem po wszczęciu postępowania może dojść do oceny, czy rzeczywiście zaistniała w sprawie przesłanka, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Natomiast kolejną fazą postępowania administracyjnego, w przypadku potwierdzenia, że przesłanka taka (z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wystąpiła, jest ponowienie postępowania z udziałem pominiętej strony, a następnie ocena, czy w wyniku na nowo ustalonych okoliczności wydać należałoby ponownie decyzję odpowiadającą w swojej istocie poprzednio wydanej decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.), czy też decyzję tę należałoby uchylić (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ustalenie stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania w tym z przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wymaga zatem wydania postanowienia o wznowieniu, a dopiero po jego wydaniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu sprawdzenie, czy strona skarżąca przed sądem I instancji jest, czy też nie jest stroną wnioskowanego do wznowienia postępowania. Badanie co do przyczyn wznowienia nie w postępowaniu rozpoznawczym lecz przed jego wznowieniem, narusza przede wszystkim art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2064/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem dopiero po wszczęciu postępowania organ władny jest ustalić, czy ze stosownym wnioskiem wystąpił podmiot, który z uwagi na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a. posiada przymiot strony, a tylko w wyniku jego pominięcia przez organ administracyjny podmiot ten nie brał udziału w postępowaniu zwykłym. Z uwagi na stwierdzone powyżej uchybienia prawa procesowego, a także charakter konkretnej sprawy, organ administracyjny ponownie rozpatrując sprawę winien poinformować wnioskodawcę, z uwagi na ogólny charakter wniosku, o możliwych trybach wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, a także wynikających z tego skutków prawnych, w tym w przypadku okoliczności, o której mowa w art. 148 § 2 k.p.a. - o przysługującym prawie do złożenia wniosku o przywróceniu terminu do złożenia ewentualnego wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] Nr [...]. Z tvch wzaledów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sad orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.