II GSK 112/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Janusz Zajda Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 994/11 w sprawie ze skargi M. K., R. K. na pismo M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę M. K. i R. K.– na pismo M. J. W. P. U. z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez MJWPU. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że skarżący złożyli wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pod nazwą "Rozwój i wzrost konkurencyjności firmy A. poprzez uruchomienie produkcji wyrobów garmażeryjnych" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013 (RPO WM, Priorytet I - Tworzenie warunków dla rozwoju potencjału innowacyjnego i przedsiębiorczości na Mazowszu, Działanie 1.5 - Rozwój przedsiębiorczości). Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. MJWPU poinformowała skarżących, że wniosek o dofinansowanie projektu nie przeszedł pomyślnie pierwszego etapu oceny merytorycznej (oceny wykonalności). Protest wniesiony od tej oceny został oddalony przez MJWPU pismem z [...] stycznia 2011 r. Uzasadniając oddalenie protestu MJWPU przyznała, że niesłuszna była ocena dokonana w zakresie kryterium: nr 1, 2 i 3. Jednocześnie jednak stwierdziła, że nie ma podstaw do przekazania wniosku do ponownej oceny merytorycznej, zgodnie bowiem z "Procedurą odwoławczą dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO 2007-2013", organ związany jest zakresem protestu, a wnioskodawca nie podniósł w proteście zarzutów dotyczących kryterium nr 4, za które od obu oceniających, otrzymał 0 punktów. W związku z powyższym projekt i tak nie otrzymałby pozytywnej oceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 24 marca 2011 r. o sygn. akt VII SA/Wa 205/11 uwzględnił skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpoznania MJWPU. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. o sygn. akt II GSK 908/11 oddalił skargę kasacyjną MJWPU wniesioną od wyroku Sądu I instancji z dnia 24 marca 2011 r. Pismem z [...] września 2011 r. MJWPU poinformowała wnioskodawców, że ich projekt "nie przeszedł pomyślnie pierwszego etapu oceny merytorycznej (oceny wykonalności), przeprowadzonej w wyniku pozytywnego rozstrzygnięcia skargi." Został on oceniony ponownie w zakresie kryteriów, w których skarga została uznana za zasadną. Jako uzasadnienie szczegółowe dołączono 2 karty oceny merytorycznej. W obu tych kartach eksperci ocenili pozytywnie kryteria 2, 3 i 4 dając w zakresie tych kryteriów po 1 punkcie (na 1 możliwy w metodzie oceny 0/1), zaś kryterium nr 1 uznano za niespełnione i przyznano po 0 punktów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę, wyrokiem będącym przedmiotem obecnie rozpoznawanej skargi kasacyjnej uznał, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie VIII SA/Wa 205/11 jak i Naczelnego Sadu Administracyjnego w sprawie II GSK 908/11, były jednoznaczne i dotyczyły sposobu ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał MJPWU ponowne przeprowadzenie procedury odwoławczej, z odniesieniem się do wszystkich zarzutów podniesionych w środkach zaskarżenia tak proceduralnych jak i merytorycznych. Zaś Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązkiem podmiotu przeprowadzającego procedurę odwoławczą od informacji o negatywnej ocenie projektu jest ustosunkowanie się w piśmie informującym o wynikach tej procedury do wszelkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym przez wnioskodawcę, tak proceduralnych jak i merytorycznych. Organ przy rozpatrywaniu protestu powinien kierować się przy tym zasadą rzetelności i bezstronności, co skutkuje koniecznością rozważenia w postępowaniu odwoławczym wszystkich zarzutów protestu, w tym także zarzutów merytorycznych. Tymczasem organ ponownie rozpoznając protest i informując o negatywnej ocenie nie tylko nie odniósł się w ogóle do zarzutów protestu, ale nawet nie poinformował jednoznacznie, czy protest został uwzględniony czy oddalony. W sposób oczywisty została naruszona procedura odwoławcza. Fakt poddania wniosku ponownej ocenie (na co wskazują dołączone do pisma z [...] września 2011 r. karty oceny), może wprawdzie wskazywać na uwzględnienie protestu przez skierowanie wniosku do ponownej oceny w ramach kryteriów będących zakresem protestu zgodnie z § 15 pkt 1 Procedury odwoławczej, jednak to, czy protest został uwzględniony czy oddalony, nie może pozostawać w sferze domysłów czy domniemań. Organ rozpoznający protest zobowiązany jest protest jednoznacznie bądź to uwzględnić, bądź to oddalić i poinformować o tym wnioskodawcę, a tego nie uczyniono. Ponadto organ nie przestrzegał innych przepisów procedury odwoławczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że organ naruszył zarówno przepisy procedury odwoławczej, w szczególności 14 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i § 15 ust. 2, jak i przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej powoływanej, jako p.p.s.a. i na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej powoływanej jako u.z.p.p.r., w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. skargę uwzględnił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez MJWPU w celu przeprowadzenia postępowania związanego z rozpatrzeniem protestu. II M. J. W. P. U., zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 134 § 1 i art. 3 § 3 w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), dalej powoływanej jako p.u.s.a., poprzez sprawowanie niewłaściwej sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej i na skutek tego błędne przyjęcie, że M. J. W. P. U. naruszyła przepis art. 153 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej MJWPU nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie, z którym Jednostka przy rozpoznaniu sprawy nie uwzględniła oceny prawnej i wskazań, co do dalszego prowadzenia sprawy określonych w wyroku WSA w W. w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 205/11, jak i wyroku NSA w sprawie o sygn. akt VIII II GSK 908/11. Kasator zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia [...] września 2011 r. zostało napisane: "złożony przez Państwa wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Rozwój i wzrost konkurencyjności firmy A. poprzez uruchomienie produkcji wyrobów garmażeryjnych", nie przeszedł pomyślnie pierwszego etapu oceny merytorycznej (oceny wykonalności) przeprowadzonej w wyniku pozytywnego rozstrzygnięcia skargi (...) ". W uzasadnieniu pisma podano natomiast, że projekt został oceniony ponownie w zakresie kryteriów, odnośnie których skarga została uznana za zasadną. W zaskarżonym piśmie faktycznie użyto pojęcia "skarga", jednakże jego przedmiotem była informacja o przeprowadzeniu oceny merytorycznej (oceny wykonalności) wniosku, potwierdzona załączonymi do niego kartami oceny merytorycznej części D. W ocenie MJWPU brak było podstaw do przyjęcia, że pismo z dnia [...] września 2011 r. dotyczy wniesionego przez wnioskodawców protestu, przy rozpoznaniu którego Jednostka była zobowiązana uwzględnić wytyczne określone w wyrokach WSA w W. i NSA. Analiza treści przedmiotowego pisma i zapisów Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013 prowadzi bowiem do wniosku, że przekazana stronie informacja dotyczyła oceny merytorycznej wniosku przeprowadzonej po zakończonym pozytywnie dla strony postępowaniu odwoławczym. Pomimo tego, że Sąd miał pewne wątpliwości odnośnie treści zaskarżonego pisma, co wynika z uzasadnienia, nie zobowiązał organu do udzielenia odpowiedzi na skargę. Gdyby to uczynił, MJWPU załączyłaby do odpowiedzi pismo z dnia [...] sierpnia 2011 r., w którym strona została poinformowana o uwzględnieniu protestu. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, a to obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do jej uwzględnienia. W świetle dokumentacji przedłożonej wraz ze skargą kasacyjną nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego inna chronologia przebiegu oceny projektu dokonanej przez MJWPU niż ta, którą przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w ocenie Sądu I instancji przedmiot zaskarżenia – informacja z dnia [...] września 2011 r. – to informacja o wyniku rozpatrzenia protestu. Wynika to wprost z uzasadnienia orzeczenia, w którym po przytoczeniu poglądów prawnych wyrażonych w uprzednich wyrokach WSA i NSA zapadłych w tej sprawie, Sąd I instancji wskazał, że "organ ponownie rozpoznając protest i informując o negatywnej ocenie nie tylko nie odniósł się w ogóle do zarzutów protestu, ale nawet – jak słusznie zarzucili skarżący – nie poinformował jednoznacznie, czy protest został uwzględniony czy oddalony. W sposób oczywisty została naruszona procedura odwoławcza". Tymczasem z dokumentacji dołączonej do skargi kasacyjnej wynika, iż po doręczeniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r. oddalającego skargę kasacyjną, M. J. W. P. U. pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. poinformowała M. K. o skierowaniu wniosku do ponownej oceny merytorycznej. Zatem to pismo, doręczone skarżącej w dniu 30 sierpnia 2011 r. zawierało informację o wyniku procedury odwoławczej. Natomiast zaskarżona do Sądu I instancji ocena projektu zawarta w piśmie z dnia [...] września 2011 r. była powtórną oceną dokonaną na skutek uwzględnienia protestu. To błędne, acz niezawinione przez Sąd I instancji, przyjęcie, iż przedmiotem kontroli jest wynik procedury odwoławczej, skutkowało uznaniem, iż doszło do naruszenia zarówno przepisów procedury odwoławczej jak i art. 153 p.p.s.a., a zatem błędnego określenia wzorca kontroli legalności dokonanej przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w sytuacji takiej, jaka powstała w rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawie, Sąd nie ma możliwości, przy całkowitej bierności procesowej organu, skontrolowania czy skarga jest skargą kompletną w rozumieniu art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r. Sąd administracyjny nie ma również, wbrew temu, co twierdzi kasator, podstawy normatywnej do "żądania udzielenia odpowiedzi" na skargę. Sąd administracyjny nie został wyposażony w regulacje prawne mogące służyć ustaleniu, czy przedstawiony przez podmiot ubiegający się o dofinansowanie przebieg oceny złożonego projektu jest zgodny z rzeczywistym przebiegiem postępowania konkursowego. Sąd orzeka bowiem nie na podstawie akt sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a., kiedy to podstawą orzekania jest materiał zgromadzony przez organ w toku postępowania, lecz na podstawie dokumentacji dołączonej przez skarżącego do skargi. Wyłączenie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stosowania art. 54 p.p.s.a. nie zwalnia podmiotów odpowiedzialnych za wdrażanie programów unijnych, będących stronami postępowania sądowoadministracyjnego od obowiązku podejmowania takich działań procesowych, które przyczynią się do efektywnego rozdziału tych środków. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ze skargi wniesionej do Sądu I instancji, którą wszak doręczono MJWPU wynikało wprost, iż skarżący uznali, że skarżą wynik procedury odwoławczej. MJWPU znając treść skargi nie podjęła żadnych działań procesowych celem wykazania, iż przedmiotem zaskarżenia jest ponowna ocena projektu dokonana po uwzględnieniu protestu. Zarzucanie w takiej sytuacji, iż Sąd nie zobowiązał MJWPU do udzielenia odpowiedzi na skargę (pomijając brak podstaw prawnych do nałożenia takiego obowiązku) jest niedopuszczalne. Regulacja wprowadzona do ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz.U. Nr 216, poz. 1370) oceniana jest zgodnie w piśmiennictwie, jako przykład złej legislacji (m.in. M. Szubiakowski "Postępowanie w sprawie rozdziału środków w ramach polityki rozwoju oraz sądowa kontrola w tych sprawach" ZNSA nr 4 (25) 2009; M. Kojło "Wybrane problemy sądowej kontroli redystrybucji środków unijnych" ZNSA nr 4 (49) 2010). Sytuacja zaistniała w rozpoznawanej na skutek wniesienia skargi kasacyjnej sprawie, jest dobitnym przykładem potwierdzającym ten pogląd. Ponieważ w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 153 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut ten jest uzasadniony w zakresie, w jakim Sąd I instancji błędnie określił ten przepis, jako wzorzec kontroli zaskarżonej oceny. Z tego powodu zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Odstępując od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz M. J. W. P. U., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi art. 207 § 2 p.p.s.a., okoliczności wskazane w uzasadnieniu orzeczenia.