I OSK 3439/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 141/12 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 10 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 141/12, oddalił skargę R.S.(zwanego dalej "skarżącym" lub skarżącym kasacyjnie), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] lipca 2009 r. nr [...]w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Prezydent Miasta Szczecina decyzją z [...]maja 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 7 ust. 1, 1a i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz § 1 uchwały Rady Miasta Szczecin z 23 marca 2009 r. nr XXXIII/829/09 w sprawie utworzenia jednostki budżetowej Gminy Miasto Szczecin pn. Szczecińskie Centrum Świadczeń oraz nadania statutu orzekł o przyznaniu skarżącemu dodatku mieszkaniowego na okres 6 miesięcy, tj.: od [...] maja 2009 r. do [...]października 2009 r. w wysokości [...]zł miesięcznie, w tym [...]zł ryczałtu na zakup opału. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie kwoty równoważącej opłatę za 30 kWh za brak ciepłej wody w lokalu. Według skarżącego, zmniejszenia z 30 kWh na 20 kWh dokonano bezprawnie z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - rozporządzeniem Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Zarzucił także błędne przyjęcie do obliczenia dodatku mieszkaniowego poniesionych wydatków w wysokości [...]zł od [...] maja, a nie [...]zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, wskutek rozpoznania odwołania, decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2- 6 ustawy o dodatkach, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że wydatki gospodarstwa na lokal skarżącego wyniosły [...]zł, zaś wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo domowe wynoszą [...]zł. Zdaniem organu odwoławczego, wobec powyższego, zasadnie przyznano skarżącemu dodatek mieszkaniowy w wysokości [...]zł miesięcznie, którego szczegółowe wyliczenie zawiera załącznik do decyzji. Odpowiadając na zarzuty skarżącego organ odwoławczy wyjaśnił, iż w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, oraz równowartość 2 kilowatogodzin na każdą dodatkową osobę. Organ odwoławczy wskazał również, że z akt sprawy wynika, iż lokal położony w S. przy ul. [...] nie jest wyposażony w instalacje cw, dlatego też organ doliczył ryczałt w wysokości [...]zł. R.S. zaskarżył decyzję SKO w Szczecinie z [...] lipca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący wniósł o uchylenie w całości powyższej decyzji i przyznanie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za 30 kWh za brak centralnej ciepłej wody. Zdaniem skarżącego, w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych dokonano bezprawnie - z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji - zmniejszenia równoważnika za brak ciepłej wody z 30 na 20 kWh. Zarzucił także błędne przyjęcie do obliczenia dodatku mieszkaniowego poniesionych wydatków w wysokości [...] zł od [...] maja, a nie [...]zł. Ponadto, skarżący zwrócił się o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi, czy przepisy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, czy podwójne obniżanie rzeczywistych dochodów poprzez liczenie dochodów brutto, a następnie podwyższanie procentowe tych dochodów do udziału w kosztach utrzymania mieszkania jest zgodne z Konstytucją, czy nieuwzględnienie znacznej wyższej łącznej kwoty wydatków na utrzymanie mieszkania za pierwszy miesiąc sześciomiesięcznego okresu w momencie przyznania dodatku mieszkaniowego jest zgodne z Konstytucją, czy to, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, tylko pod względem zgodności z prawem stanowionym (bez uwzględnienia kryterium celowości i słuszności) jest zgodne z Konstytucją, czy przymus adwokacki w sądowym postępowaniu odwoławczym jest zgodny z Konstytucją, czy art. 175 i 194 ust. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z Konstytucją, czy przepisy prawa umożliwiające adwokatom z urzędu składanie do sprawy opinii prawnych są zgodne z Konstytucją, czy brak kontroli zachowań sędziów w ramach ich działalności orzeczniczej przez parlament jest zgodne z Konstytucją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1085/09, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] lipca 2009 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z [...] maja 2009 r. nr [...]w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Wysokość dodatku mieszkaniowego została bowiem ustalona na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Rozporządzenie to zostało zaś wydane w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 9 ust. 1 ustawy, którego przepis zawarty w pkt 1 upoważnił Radę Ministrów do określenia szczegółowego wykazu i wysokości wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiący podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. Wyrokiem natomiast Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2006 r. (sygn. akt P 4/05, OTK – A 2006 r., Nr 5, poz. 55) przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych został uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd, powołując się na powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, podniósł, że analiza treści art. 9 ust. 1 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, iż nie zawiera on wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Wytycznych takich nie zawiera także ust. 2 tego artykułu, który jest rozwinięciem (uszczegółowieniem) ust. 1, a więc dotyczy problemu zakresu spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu. Wobec zaś kategorycznego sformułowania art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakładającego obowiązek zawarcia w upoważnieniu do wydania aktu wykonawczego, wytycznych dotyczących treści aktu, każde upoważnienie ustawowe, co do którego nie jest możliwe wskazanie jakichkolwiek treści ustawowych, które pełniłyby rolę "wytycznych dotyczących treści aktu" jest sprzeczne z Konstytucją. W tych warunkach Sąd stwierdził, że uznanie za sprzeczny z Konstytucją przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zawierającego delegację do wydania rozporządzenia powoduje, iż także wydany na jego podstawie akt wykonawczy dotknięty jest tą samą wadą i jego przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji. W związku z powyższym – od 18 maja 2006 r. w kwestii ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych obowiązuje stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i tylko na podstawie przepisów ustawy mogą być rozstrzygane sprawy w tym przedmiocie. W konsekwencji powyższego, organy administracji rozstrzygające sprawę dodatku mieszkaniowego po dacie 18 maja 2006 r. powinny mieć na względzie fakt, iż na skutek wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego obowiązuje wyłącznie stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, i tylko w oparciu o określone tam kryteria wyliczyć należy kwoty wnioskowanego świadczenia z uwzględnieniem powyższych wskazań. Odnosząc się do wniosków skarżącego o treści przedstawionej w skardze, Sąd wyjaśnił, iż nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi o zbadanie zgodności wskazanych w skardze przepisów prawnych z Konstytucją RP, gdyż stosownie do treści art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W ocenie Sądu zaś, podniesione przez skarżącego kwestie prawne, będące przedmiotem pytań prawnych, których skierowania do Trybunału Konstytucyjnego domagał się skarżący, nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie naruszenie: 1. prawa materialnego, to jest przepisu art. 6 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, poprzez przyjęcie, że obowiązuje wyłącznie stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i tylko w oparciu o określone tam kryteria wyliczyć należy kwoty wnioskowanego świadczenia; 2. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nie podanie w uzasadnieniu wyroku wskazania, co do dalszego postępowania. Wyrokiem z 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1277/11 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wniesioną skargę kasacyjną i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie określa sposobu obliczenia ryczałtu za brak w mieszkaniu wnioskodawcy instalacji ciepłej wody. Sposób ten określa natomiast regulacja zawarta w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów. Zatem, choć w oparciu o przepisy samej ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w niektórych sytuacjach faktycznych, byłoby możliwe wyliczenie wysokości należnego stronie dodatku mieszkaniowego, w analizowanym stanie faktycznym taka możliwość nie zachodziła. Sąd Wojewódzki zaś wiążąc, z jednej strony, organy dokonaną przez siebie wykładnią prawa materialnego, z drugiej strony, nie wskazał im, jak należało w omawianym przypadku postąpić, co naruszało art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl tego przepisu bowiem, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno (oprócz innych elementów) zawierać także wskazania co do dalszego postępowania. Trafnie też akcentuje skarga kasacyjna, że przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 28 grudnia 2001 r. zawierają również wzory samego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego, które są niezbędne dla prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego. Powyższe, wiąże się ściśle z kwestią materialnoprawną, która wystąpiła w analizowanej sprawie, to jest z zagadnieniem, czy całe ww. rozporządzenie, na skutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2006 r., utraciło moc. Podstawę delegacji dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wykonawczego stanowi art. 9 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który następnie dzieli się na kolejne (cztery) jednostki redakcyjne. Punkt 1 ustępu 1 artykułu 9 ustawy odnosił się do szczegółowego wykazu i wysokości wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego, pkt 2 stanowi delegację dla Rady Ministrów do ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału zaś pkt 3 i 4 stanowi, że Rada Ministrów określi w rozporządzeniu wzory (odpowiednio) wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego. Wyrokiem z 9 maja 2006 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że (jedynie) art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, oraz że (tylko) § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ww. ustawy. Tym samym, pozostałe przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz ww. rozporządzenia wykonawczego pozostają w mocy. W związku z powyższym, stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, że rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów z dnia 28 grudnia utraciło z dniem 18 maja 2006 r. w całości moc prawną, nie było zasadne. Nieuzasadnionym było również stanowisko, iż w analizowanej sprawie wysokość dodatku mieszkaniowego winna być ustalana tylko i wyłącznie w oparciu o przepisy tej samej ustawy. Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpatrując sprawę ponownie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że nie budzą żadnych wątpliwości ustalenia organów, że skarżący spełnia przesłanki do otrzymana dodatku mieszkaniowego. W tym zakresie stanowisko organów i skarżącego są zbieżne. Sporną kwestią między stronami stał się natomiast sposób ustalenia ryczałtu na zakup opału, który stanowi wydatek będący podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego. Sąd I instancji przywołał treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), i wskazał, że treść tego przepisu nie uległa zmianie od dnia wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej, w szczególności nie została zmieniona wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2006 r. Przepis ten jednoznacznie określa sposób ustalania ryczałtu na zakup opału. WSA w Szczecinie wskazał, że zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust.1 Konstytucji RP). W dacie orzekania przez organy obu instancji obowiązywało ww. rozporządzenie Rady Ministrów, w szczególności treść § 3 ust. 2. Zdaniem Sądu chybiony jest zatem zarzut stawiany skargą o bezprawności działania organu. Przekonanie skarżącego, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, skoro wcześniejszy akt wykonawczy określał korzystniejszy ryczałt (30 kilowatogodzin), jest błędne. WSA w Szczecinie wyjaśnił, że w prawie administracyjnym co do zasady nie obowiązuje bowiem reguła stosowania przepisu dającego stronie korzystniejsze uprawnienie, jeżeli przepis ten nie obowiązuje w chwili orzekania. W ocenie Sądu, ustalenie wysokości ryczałtu należy do kompetencji Rady Ministrów działającej na podstawie upoważnienia ustawowego, a z treści ustawy o dodatkach mieszkaniowych zawierającej to upoważnienie nie wynikają takie normy, które ograniczałyby prawodawcę w kształtowaniu wysokości tego ryczałtu w zależności od aktualnie realizowanej polityki społeczno-gospodarczej i założeń pomocy społecznej państwa. Ustosunkowując się do stanowiska skarżącego o błędnym przyjęciu przez organy do obliczenia dodatku mieszkaniowego poniesionych przez skarżącego wydatków na lokal mieszkalny, tj. nie przyjęciu kwoty wydatków ponoszonych od maja 2009 r., Sąd I instancji wyjaśnił, że wysokość dodatku mieszkaniowego ustalana jest w oparciu o wydatki poniesione w okresie rozliczeniowym bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku i związanym z tym okresem przyznania dodatku mieszkaniowego. Skoro zatem skarżący [...]kwietnia 2009 r. złożył wniosek, a dodatek mieszkaniowy został przyznany od maja 2009 r., to prawidłowo organy przyjęły do wyliczenia tego dodatku wydatki poniesione przez skarżącego w okresie poprzedzającym, tj. w kwietniu 2009 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł R.S. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i w konsekwencji błędne zastosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, jako wydanych w oparciu o delegację z art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, naruszającą zasadę wyrażoną w art. 92 Konstytucji RP. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji; rozpoznanie skargi na rozprawie; zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż koszty takie nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że wyrokiem z 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05, Trybunał Konstytucyjny uznał, iż przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analiza treści art. 9 ust. 1 powołanej ustawy doprowadziła do wniosku, że nie zawiera on wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Wytycznych takich nie zawiera także ust. 2 tego artykułu, który jest rozwinięciem (uszczegółowieniem) ust. 1, a więc dotyczy problemu zakresu spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu. Wobec kategorycznego sformułowania art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakładającego obowiązek zawarcia w upoważnieniu do wydania aktu wykonawczego, wytycznych dotyczących treści aktu, każde upoważnienie ustawowe, co do którego nie jest możliwe wskazanie jakichkolwiek treści ustawowych, które pełniły rolę "wytycznych dotyczących treści aktu" jest sprzeczne z Konstytucją. Powyższy wyrok został ogłoszony 18 maja 2006 r. i z tym dniem przepis uznany za niekonstytucyjny utracił moc. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, konsekwencją uznania za sprzeczny z Konstytucją przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy, zawierającego delegację do wydania rozporządzenia, musi być również przyjęcie, że wydany na jego podstawie akt wykonawczy dotknięty jest tą samą wadą w całości i jego przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Zatem od 18 maja 2006 r. w kwestii ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych obowiązuje wyłącznie stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i tylko na podstawie przepisów tej ustawy mogą być rozstrzygane tego rodzaju sprawy. Organ nie mógł zatem ustalać wysokości dodatku mieszkaniowego dla skarżącego w oparciu o niekonstytucyjne rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r., gdzie występuje zmniejszenie równoważnika za brak ciepłej wody z 30 do 20 kilowatogodzin. Mając na uwadze okoliczność, że organ zobowiązany był wydać decyzję w oparciu o przepisy ustawy a nie rozporządzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sformalizowania, a jej sporządzenie zostało objęte ustanowionym w art. 175 § 1 P.p.s.a. przymusem adwokacko-radcowskim. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., II OSK 151/12, LEX nr 1219250). W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a., wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608). Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 P.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2014 r., II OSK 455/13, LEX nr 1572733). Uwzględniając powyższe wywody uznać należy, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w części zostały sformułowane wadliwie pod względem formalnym. Odnosi się to do zarzutu naruszenia art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Artykuł ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne – ustępy i punkty – a w części wstępnej skargi kasacyjnej nie podano precyzyjnie, której z nich dotyczą sformułowane zarzuty. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 r., z.1, poz. 1) i przywołanym tam orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 1996 r., K 25/95, uznać należy, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a., dyskwalifikować takiej skargi. W sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia administracyjnego prawa materialnego, a w uzasadnieniu wskaże, wraz z argumentacją, odpowiednie normy prawne, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. W przedmiotowej sprawie wykazane powyżej uchybienie usuwa w sposób umożliwiający odniesienie się do powyższego zarzutu uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym wskazano na naruszenie art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał zatem merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych zarzutów. Zarzuty naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jak również naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności na podkreślenie zasługuje, że zaskarżony rozpoznawaną skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie został wydany po ponownym rozpoznaniu sprawy wobec uchylenia poprzedniego rozstrzygnięcia tego Sądu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 grudnia 2011 r. (I OSK 1277/11). Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa dokonaną w uzasadnieniu wyroku Sądu drugiej instancji w praktyce oznacza, że sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może jej pominąć. Nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania. W stosunku do wnoszącego skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy, przepis art. 190 (zdanie drugie) P.p.s.a. nakłada ograniczenia, gdyż nie można takiej skargi kasacyjnej oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty te mogą dotyczyć jedynie zawężonych po poprzednim wyroku NSA "granic sprawy" (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2016 r., II FSK 95/14). W wyroku z 16 grudnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych nie utraciło z dniem 18 maja 2006 r. w całości mocy prawnej. Konsekwencją takiego stanowiska było przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie jest prawidłowe ustalenie wysokości dodatku mieszkaniowego tylko i wyłączenie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Naczelny Sąd Administracyjny przedstawiając powyższą ocenę prawną, odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2006 r., w którym przyjęto, że stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powoduje utratę mocy obowiązującej tylko niektórych przepisów rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych. Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Związany powyższą oceną prawną, na co Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę w powyższym wyroku, Sąd I instancji dokonał ponownej kontroli zaskarżonej skargą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] maja 2009 r. i kontrola ta została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Sąd odwołał się do pozostającego w porządku prawnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, wydanego na podstawie art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa, uznając, że przepis ten mógł stanowić podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta Szczecina przyznającej skarżącemu dodatek mieszkaniowy. Takie stanowisko Sądu I instancji pozostaje w zgodzie z oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z 16 grudnia 2011 r. W sprzeczności z tą oceną pozostają natomiast twierdzenia skargi kasacyjnej, że rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych w całości nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, a zastosowanie w sprawie może mieć wyłącznie stan prawny wynikający z ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Twierdzenia te zostały powiązane z zarzutami naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji i art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i dlatego też zarzuty te nie zostały uwzględnione. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W przedmiotowej sprawie te przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, które znajdowały w niej zastosowanie, zostały wydane w ramach upoważnienia zawartego w art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, na co w sposób jednoznaczny wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2011 r. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że skarga kasacyjna rozpoznawana w niniejszej sprawie została oparta na podstawach sprzecznych z oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2011 r., co czyni tę skargę bezskuteczną. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.