I OSK 1252/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2203/11 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r. II SA/Wa 2203/11 oddalił skargę D. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie mianowania na stopień służbowy. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: Dyrektor Izby Celnej w Warszawie w dniu [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323)., mianował z dniem 30 listopada 2009 r. D. K. na stopień służbowy starszego rewidenta celnego w Korpusie podoficerów Służby Celnej. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D. K. od aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W motywach uzasadnienia organ podał, że zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, kierownik urzędu zobowiązany był mianować funkcjonariuszy na nowe stopnie służbowe w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle ww. przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska lub pełnionych obowiązków. Odnosząc się do wniosku funkcjonariusza o mianowanie go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, organ stwierdził, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć w sprawie zastosowania ponieważ zgodnie z jego treścią stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej określa się funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy. W ocenie organu, powołany przepis dotyczy funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 31 października 2009 r. Natomiast odwołujący w tej dacie zajmował stanowisko starszego kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy starszego rewidenta celnego. Stanowisko starszego kontrolera celnego nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, o którym mowa w art. 223 ust. 3 powołanej ustawy, dotyczyło wyłącznie funkcjonariuszy zajmujących bądź wyższe stanowiska kierownicze, bądź stanowisko: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w Izbie Celnej. Również posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy starszego rewidenta celnego, nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Odnosząc się do zaprezentowanej przez funkcjonariusza interpretacji zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", organ podkreślił, że takie rozumienie tego określenia, które prowadzi do przyjęcia, że zwrot ten odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadziłaby do skutków niedających się pogodzić z systematyką i celem ustawy, zasadami logiki, a także zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy. W skardze na powyższą decyzję D. K. zarzucił naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy". Zdaniem skarżącego, zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że dla wykładni użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej pojęcia "zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku" należy odwołać się do przepisów wcześniejszej ustawy o Służbie Celnej - z dnia 24 lipca 1999 r. Ustawodawca w tej ustawie tylko w jednym przypadku, a mianowicie w art. 17 ust. 13, posłużył się pojęciem "stanowisk, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników". Przepis art. 17 ust. 13 ww. ustawy stanowił, że stanowiska, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w szczególności stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w Izbie Celnej, są stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Przepis ust. 14 art. 17 stanowił z kolei, że do obsadzania i zwalniania stanowisk, o których mowa w ust. 13, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powoływania i odwoływania zastępcy naczelnika urzędu celnego. Oznacza to, że organem właściwym do powoływania na stanowiska, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników i odwoływania z tych stanowisk, był dyrektor Izby Celnej, działający na wniosek naczelnika urzędu celnego (art. 17 ust. 12 ww. ustawy). Katalog stanowisk związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników wymieniony w art. 17 ust. 13 nie był oczywiście katalogiem wyczerpującym, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zdaniem Sądu nie ulega jednak wątpliwości, że powoływanie na stanowiska kierownicze związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w świetle przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1999 r., należało do właściwości dyrektora Izby Celnej. Stosownie do § 5 załącznika nr 2 obowiązującego do dnia 31 października 2009 r. zarządzenia Ministra Finansów Nr 24 z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym (Dz. Urz. MF. Nr 14, poz. 103 ze zm.), w urzędach celnych praca mogła być wykonywana w systemie zmianowym, a kierownika zmiany powoływał dyrektor izby na wniosek naczelnika urzędu. Z akt osobowych D. K. wynika, że Dyrektor Izby Celnej w Warszawie, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, pismem z dnia 6 grudnia 2005 r., zlecił skarżącemu pełnienie obowiązków kierownika zmiany w Oddziale Celnym I Pocztowym w Warszawie w Urzędzie Celnym I w Warszawie. Jednakże pismem z dnia 7 listopada 2007 r. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie zwolnił skarżącego z dniem 30 listopada 2007 r. z pełnienia obowiązków Kierownika zmiany. W ocenie Sądu wskazuje to jednoznacznie, że przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej skarżący nie zajmował już stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w rozumieniu przepisów ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. Nie było zatem podstaw do mianowania go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej skarżący zajmował stanowisko starszego kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy starszego rewidenta celnego. Na podstawie art. 223 ust. 5 tej ustawy został więc prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej. Sąd stwierdził dalej, że nie jest dopuszczalne stosowanie takiej wykładni przepisu art. 223 ust. 3, która zwrot "przed dniem wejścia w życie" pozwalałaby rozciągać na czas nieokreślony. Zarówno literalne brzmienie tego sformułowania, jak i wykładnia celowościowa powołanego przepisu wskazuje, iż chodzi tu o czas bezpośrednio poprzedzający wejście w życie nowych przepisów prawnych. Powołany artykuł należy do przepisów przejściowych, dostosowawczych, którego zadaniem jest umiejscowienie funkcjonariuszy Służby Cywilnej w nowej strukturze organizacyjnej Służby Celnej, poprzez przeniesienie ich ze starego reżimu organizacyjnego do nowopowstałych korpusów Służby Celnej. Powyższą tezę potwierdza uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., w którym wskazano, że: "Przepisy przejściowe ustawy przewidują płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane niniejszą ustawą, (...)" - Sejm RP VI kadencji, Nr druku: 1492. Gdyby przyjąć odmienną interpretację spornego zwrotu, i zaakceptować honorowanie stanowiska "kierowniczego" zajmowanego przez funkcjonariusza w przeszłości, to powstałaby sytuacja awansowania funkcjonariusza z pomięciem przepisów określających ten awans, a nie umiejscowieniem w nowej strukturze organizacyjnej. Ustawodawca kładzie szczególny nacisk na właściwy dobór kadry kierowniczej Służby Celnej, czego dowód można odnaleźć w stwierdzeniu zawartym w powołanym uzasadnieniu do projektu nowej ustawy pragmatycznej, cyt: "Znaczna część projektu dotyczy wzmocnienia organizacji Służby Celnej. Projektowane zmiany w tym zakresie dotyczą: (...), Określenia wymagań co do stopnia służbowego kandydatów na stanowiska kierownicze oraz zastąpienia konkursów przy powoływaniu na stanowiska kierownicze, rekrutacją, która będzie obejmowała m. in. ustalenie zdolności organizatorskich kandydata oraz jego predyspozycji do kierowania zespołami ludzkimi". Ponadto w ocenie Sądu, w toku postępowania przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 K.p.a.), a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a. Z tych względów Sąd Wojewódzki oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. D. K. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błędną wykładnię art. 223 ust. 2 i ust 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, polegającą na przyjęciu, że mianowani na stopień w korpusie oficerów młodszych w Służbie Celnej mogą być jedynie ci funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pozostawali w służbie stałej i zajmowali stanowiska wiążące się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych bądź pracowników, w sytuacji, gdy wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż chodzi tu o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę, a nie tylko dzień wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji od dokonania szczegółowej oceny zapisu art. 223 ustawy o Służbie Celnej. art. 1 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby funkcjonariusz celny pełnił służbę w określonym stopniu służbowym w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 31 października 2009 r. Wykładnia gramatyczna wyraźnie wskazuje, że ustawodawca objął możliwością określenia stopnia służbowego w odpowiednim korpusie wszystkich funkcjonariuszy, pełniących daną funkcję, niezależnie od tego, czy funkcję tą pełnili w dniu wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej, czy też w jakimkolwiek okresie poprzedzającym dzień wejścia w życie aktu prawnego. Gdyby intencją ustawodawcy było określenie skutków prawnych w oparciu o stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy, to wprost wskazałby na taką datę. Wówczas w miejsce zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zamieściłby zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie". Takie bowiem są techniki legislacyjne stosowane przez ustawodawcę w przepisach prawnych. Dla przykładu wskazać tu należy na zapis art. 222 ust. 1, w którym ustawodawca expressis verbis zamieścił klauzulę wskazującą, że - "funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej stają się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy." Różnice w redakcji powołanych przepisów wskazują że ustawodawca dokonał tu świadomego zabiegu, różnicując kryteria zaliczania do korpusu celnego. Zatem użyty zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadzi do wniosku, że chodzi tu o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy, a niekoniecznie istniejący w dniu wejścia w życie ustawy. Zdaniem skarżącego nie jest konieczne, aby w dniu wejścia w życie ustawy funkcjonariusz celny, ubiegający się o uzyskanie stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, pełnił służbę na stanowisku wskazanym w tej regulacji. Jeżeli ustawodawca w ustawie o Służbie Celnej posługuje się dwoma różnymi sformułowaniami ("w dniu wejścia w życie ustawy" - art. 222 ust.1 ustawy i "przed dniem wejścia w życie ustawy" - art. 223 ust.3 ustawy), to z całą pewnością, biorąc pod uwagę racjonalność ustawodawcy oraz zasadę jednoznaczności ujętą w § 10 Zasad techniki prawodawczej, nie mógł mieć na myśli tej samej treści. Skoro zgodnie z w/w zasadą dla oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami, to powołane zwroty ustawowe nie mogą być stosowane zamiennie. Podniesiono, że w doktrynie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym "w państwie prawa obywatele mają prawo polegać na tym, co normodawca w tekście prawnym rzeczywiście powiedział, a nie na tym co chciał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności." Z zasady jasności przepisów prawa, którą można sformułować na tle § 6 Zasad techniki legislacyjnej wynika, iż obowiązkiem prawodawcy jest posługiwanie się jedynie poprawnymi określeniami w ich podstawowym powszechnie przyjętym znaczeniu, zaś "podstawowość" oznacza dosłowność danego znaczenia. Skoro zatem ustawodawca tego nie uczynił, to niejednoznaczność i nieprecyzyjność sformułowania "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego przez ustawodawcę w art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w żaden sposób nie może obciążać obywatela - funkcjonariusza celnego. Godziłoby to w wywodzoną z treści art. 2 Konstytucji zasadę zaufania obywatela do Państwa. W ocenie skarżącego nie można podzielić poglądu, że przywołany wyżej przepis dotyczy tylko tych funkcjonariuszy, którzy w momencie utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na tym stanowisku. Ten sposób interpretacji przepisu prowadzi do jego wypaczenia i zawężenia pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" do chwili bezpośrednio poprzedzającej fakt zmiany aktu prawnego. Nadto interpretacja przyjęta przez Sąd prowadzi do pokrzywdzenia wszystkich tych funkcjonariuszy, którzy przed dniem wejścia w życie ustawy piastowali funkcje kierownicze związane z podporządkowaniem służbowym i m.in. z uwagi na likwidację jednostki zostali jej pozbawieni. Przyjmując taką interpretację niejako przekreśla się dotychczasowe doświadczenie zawodowe funkcjonariuszy, ich kompetencje do zajmowania takich stanowisk i tym samym pozbawia się możliwości ubiegania się o zaliczenie do korpusu młodszych oficerów Służby Celnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną zasadność zarzutu naruszenia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej upatruje w dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni tego przepisu w zakresie rozumienia użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że proces wykładni określonego przepisu zmierza do ustalenia znaczenia normy prawnej wypływającej z treści przepisu. Wykładnia prawa dokonywana jest według utrwalonych w orzecznictwie i doktrynie reguł i kryteriów. Zasadniczo pierwszeństwo przyznaje się wykładni gramatycznej, jednakże prymat tej wykładni można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób jasny i niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, skoro pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu, przede wszystkim z tego powodu, że użyty przez ustawodawcę zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się uregulowany w niej skutek. Można więc rozumieć ten zwrot w ten sposób, że chodzi o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, ale również że chodzi o wcześniejszy okres, bardziej lub mniej odległy w przeszłości przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie, jak utrzymuje pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną. Wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, że dokonanie wykładni wyłącznie na płaszczyźnie językowej jest niewystarczające do ustalenia znaczenia jego treści normatywnej. Konieczne jest zatem odwołanie się do innych metod wykładni. W procesie interpretacji omawianego zwrotu można i należy odwołać się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w którym wskazano na konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Przepis art. 223 zamieszczony został w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy przejściowe zawierają reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji. Rolą przepisów przejściowych jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej regulacji stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualnie utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Interpretując więc zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy mieć na względzie systematykę i przepisy ustawy o Służbie Celnej, gdyż interpretacja zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Przepis art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej wyraża regułę, że funkcjonariusze pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Przepis ten jest zatem przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie dowodzi sugerowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanego w dalszych przepisach, w tym w art. 223 ust. 3 ustawy. Po pierwsze, nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko funkcjonariusz pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej ustawy o Służbie Celnej. Po drugie, użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ust. 2 – 6 tej ustawy nie miałoby uzasadnienia, gdyż z tą datą następowała zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą (w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści). Dlatego przepisy te mogły obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie wreszcie w art. 222 ust. 3 tej ustawy mowa jest o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.1. Te ostatnie zagadnienia, nie są tożsame z przemianowaniem na określone stopnie służbowe. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1. Zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej właściwy kierownik urzędu w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy winien był dokonać mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe, według reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Określenie więc stopni służbowych, o których mowa w ust. 2 – 6, z pierwszym przydziałem do korpusu uzależnione zostało od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Jak już zauważono, kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie rolą kierowników urzędów nie było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, lecz wydanie decyzji porządkującej zastany stan na dzień wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej. Punktem odniesienia miał być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w chwili wejścia życie przepisów nowej ustawy, nie zaś w dowolnym czasie przed tą datą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony sposób rozumienia użytego w art. 223 ust.2 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jest już utrwalony (por. wyroki z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1872/11, z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 149/12, z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 719/12, z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1075/12 – publ: http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.223 ust.3 pkt 2 omawianej ustawy jest bezzasadny. Również jako niezasadne należało uznać wskazane w podstawie kasacyjnej zarzuty co do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem zawiera wszystkie konieczne elementy określone w tym przepisie, wskazano w nim w szczególności podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z kolei brak uzasadnienia do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. sprawił, że merytoryczna ocena w tym zakresie nie była możliwa. Z tych wszystkich względów podstawy kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.