II SA/Rz 950/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany nr 2 studium I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie; II. zasądza od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 557 zł /słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 950/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Gminy [...] jest rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dalej określanego też jako RDOŚ z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu zmiany nr [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w odniesieniu do art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z rozstrzygnięcia wydanego w sprawie oraz akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 1 lipca 2011 r., nr [...] Wójt Gminy [...] w związku z uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie i zaopiniowanie projektu zmiany nr [...] Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. Wójt stwierdził, że zmiana nr [...] Studium obejmuje obszary leśne PGL w zarządzie Nadleśnictwa [...] o powierzchni około 50 ha, położone w południowo-wschodniej części Gminy [...] w miejscowości S. wzdłuż granicy z Gminą [...]. We wniosku Wójt wyznaczył termin uzgodnienia przedmiotowej zmiany na 21 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Z prezentaty wpływu wynika, że wniosek wpłynął w dniu 4 lipca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] odmówił uzgodnienia projektu zmiany nr [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarownia przestrzennego Gminy [...]. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa zmiana nr [...] Studium wyznacza teren położony w miejscowości S. obejmujący działki ewidencyjne nr 560 i 561 o łącznej powierzchni 47 ha jako tereny z dopuszczeniem eksploatacji powierzchniowej piasków wydmowych - ZL/PG² na złożu o zasobach udokumentowanych w kategorii C2 “[...]". W obrębie działek pod pobór deniwelacja wynosi 19 m, występują tu liczne rowy melioracyjne i kanały odprowadzające wody stałe i okresowe. W bliskim sąsiedztwie rozpatrywanego terenu przepływa ciek o nazwie Kanał [...] oraz znajdują się tereny występowania chronionego siedliska przyrodniczego – bory i lasy bagienne. Najbliższy ośrodek miejski to K. oddalona o około 9,5 km od terenu planowanej eksploatacji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że planowany pobór piasku zlokalizownay jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w związku z powyższym przedmiotowa zmiana zagospodarowania podlega uzgodnieniu z nim na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody w odniesieniu do ustaleń zmiany Studium mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Organ wskazał, że paraboliczna wydma oraz pole wydmowe, obejmują złoże o zasobach udokumentowanych w kategorii C2 “[...]" i są wyodrębnionym, zaznaczającym się elementem geograficznym obszaru chronionego krajobrazu, tworem o dużym walorze krajobrazowym oraz geologicznym. Podniósł, że ochrona eolicznych wydm, jako nieodwracalnego zasobu środowiska przyrodniczego kształtującego krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach zasobu, jest jednym z celów ustanowienia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Dyrektor powołał się na dokumentację sporządzoną przez Zakład Ochrony Przyrody i Zasobów Naturalnych PAN (której nie ma w przekazanych Sądowi aktach sparwy), która potwierdza fakt, że eoliczne wydmy są nierozerwalną częścią dziedzictwa geologicznego i krajobrazowego zasobów przyrodniczych [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Dokumentacja obszaru chronionego nie zakłada eksploatacji wydm na terenach leśnych, jednocześnie – wskazuje na potrzebę ostrożnej przebudowy lasów w kierunku ich bardziej naturalnej i dostosowanej do siedliska struktury. Nadto teren leśny proponowanego poboru piasku znajduje się w granicach ważnego korytarza ekologicznego [...]. Ciągłość i efektywność korytarzy ekologicznych zapewnia swobodną łączność między populacjami i jest kluczowym aspektem w ochronie dużych drapieżników, w tym chronionych w postaci NATURA 2 000 np. wilka. Organ zarzucił przedstawionej mu prognozie oddziaływania na środowisko, że nie odniosła lokalnej skali oddziaływań zmiany Studium do zasobów przyrodniczych całego obszaru chronionego krajobrazu, w tym do efektu skumulowanego poboru ze złoża “[...]" w granicach obszaru chronionego krajobrazu z istniejącymi planowanymi poborami. Wskazał, że łącznie eksploatuje się lub wyeksploatowano w tym rejonie około 40 ha złóż piasku. Ponadto odmówił już pozyskań ze złóż “[...]" oraz “[...]". Reasumując organ stwierdził, że w odniesieniu do przedmiotowego obszaru chronionego krajobrazu proponowany sposób zagospodarowania: 1. w sposób znaczący negatywnie wpłynie na ochronę przyrody [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w zakresie zachwiania nieodwracalnych walorów dziedzictwa geologicznego i krajobrazu wynikających z występowania porośniętej lasem eolicznej wydmy, a także na funkcje korytarza ekologicznego “[...]", 2. stanowi złamanie zakazu zawartego w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia nr 79/05 Wojewody [...] z dnia 31 października 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] nr 138, poz. 2105 ze zm.) “wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych", 3. nie jest inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ planowany pobór piasku: a. nie realizuje celów, o których mowa w art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), gdyż rozpatrywane złoże nie jest własnością Skarbu Państwa, co wynika z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) i stanowi część składową nieruchomości gruntowej, b. nie posiada charakteru inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodrownaiu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), 4. nie kwalifikuje się jako wyjątek, o którym mowa w § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia nr [...] Wojewody wobec tego, iż nie można stwierdzić braku znacząco negatywnego wpływu proponowanego zagospodarownia na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Konkludując organ stwierdził, że w związku z powyższym warunkiem uzgodnienia rozpatrywanego dokumentu jest pozostawienie terenów złoża “[...]" i powiązanego z nim otoczenia krajobrazowego w obecnym użytkowaniu leśnym bez prowadzenia wydobycia piasku. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Gmina [...] wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się z zaskarżonym rozstrzygnięciem podając, że zakres kompetencji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest ograniczony do form ochrony przyrody i obszaru Natura 2000. Zarzuciła, że rozstrzygnięcie odmowne doprowadziło do naruszenia prawa materialnego tj. art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody i art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób mający wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. W ocenie skarżącej Gminy w niniejszej sprawie zaistniały faktyczne i prawne przesłanki do uzgodnienia projektu zmiany nr 2 Studium. Podniosła, że organ uzgadniający projekt Zmiany Nr [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego swoimi działaniami wkracza niewątpliwie w sferę zadań własnych gminy, w tym także w uchwalenie w następstwie uzgodnienia Studium, prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego też jego rozstrzygnięcia muszą być podejmowane w granicach i na podstawie przepisów prawa. Skarżąca wskazała, że zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zakresie niniejszego obszaru chronionego krajobrazu nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko zawarta w prognozie wykazała brak znaczącego negatywnego wpływu na ochronę przyrody - obszaru chronionego krajobrazu. Skarżąca podniosła też, że nie przewiduje się, by uruchomienie nowej kopalni piasku zwiększyło zanieczyszczenie powietrza, czy też wpłynęło negatywnie na klimat akustyczny. W końcowej części skarżąca wskazała, że zaniechanie realizacji przedsięwzięcia doprowadzi do niewykorzystania rozpoznanych i udokumentowanych zasobów oraz konieczności rozpoznania i otwierania nowych złóż na innych, dotąd nieeksploatowanych terenach, często na otwartych powierzchniach, gdzie krajobraz jest eksponowany, bądź też sprowadzanie kruszywa z odległych terenów, co z kolei spowoduje wzrost ogólnych kosztów, a także wpłynie negatywnie na środowisko na skutek wydłużenia dróg transportu kruszywa, a co za tym idzie większej emisji spalin. Skarżąca sformułowała tezę, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało przedwcześnie z naruszeniem przepisów obowiązującej procedury oraz, że nie uwzględniono w nim argumentacji prawnej i merytorycznej wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na skargę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, szczegółowo odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.). W ramach kontroli działalności administracji publicznej wyznaczonej w art. 3 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest uprawniony do zbadania zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest aktem uzgadniającym projekt Zmiany Nr [...] Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], przy czym uzgodnienie to następuje w trybie wyłączającym dwuinstancyjne postępowanie administracyjne. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – zwanej dalej także u.p.iz.p.) tylko organy administracji publicznej, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonują uzgodnień projektów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy w trybie art. 106 K.p.a. Powołany zaś przepis obejmuje zarząd województwa oraz wojewodę. Tym samym dokonanie uzgodnienia z innymi niż w/w organami następuje w odrębnym trybie. Uzgodnienie projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska następuje na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Ponieważ przepisy o ochronie przyrody nie zawierają odrębnych regulacji dotyczących samej procedury uzgodnienia, zastosowanie znajdą art. 89 i następne ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Z tej możliwości skorzystała strona skarżąca, skutecznie wnosząc skargę na podstawie art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Skuteczne wniesienie skargi nie wymagało wezwania organu uzgadniającego do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 tejże ustawy, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Wniesienie w tej sprawie skargi nastąpiło właśnie na podstawie przepisów uregulowanych w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska posiada podwójną kompetencję upoważniającą go do udziału w postępowaniu w zakresie uzgodnienia projektu Studium: jest on organem opiniującym Studium, o czym stanowi art. 11 pkt 8 lit. j ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz organem uzgadniającym studium – w oparciu o ustawę o ochronie przyrody (między innymi art. 13 ust. 3a, art. 16 ust. 7, art. 30 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm. – zwanej dalej także u.o.p.). W powyższym zakresie tut. Sąd podziela tożsamy pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lutego 2011 r. WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 979/10 (cbois.nsa.gov.pl/doc/856D2017BF). Niniejsza sprawa dotyczy jedynie uzgodnienia (odmowy uzgodnienia) treści projektu Zmiany Nr [...] Studium i tylko w tym zakresie Sąd ją rozpoznaje. W ocenie Sądu z uwagi na akt, który został przez Gminę [...] zaskarżony, nie znajduje w tym wypadku zastosowania przepis art. 98 ust. 3 zd. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142,poz. 1591 z późn. zm. – zwanej dalej u.s.g.). Uzgodnienie dotyczyło bowiem projektu zmiany studium, a nie uchwały lub zarządzenia podjętego przez organ. Nie jest to także stricte rozstrzygnięcie nadzorcze lecz akt nadzoru – środek korygujący – stanowisko zajęte w trybie art. 89 tej ustawy, a zestawienie treści przepisów art. 98 u.s.g.– ustępu 1 i ustępu 3, nie uzasadnia twierdzenia, że zdanie 2 ustępu 3 dotyczy również stanowiska zajętego w trybie art. 89. Dodatkowym argumentem mogą być tutaj poglądy doktryny, w których wyraźnie podkreśla się, iż w myśl art. 98 u.s.g. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają dwie grupy aktów: rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy oraz stanowiska zajęte w trybie art. 89 u.s.g. (tak m.in. Andrzej Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz – B. Dolnicki (red.), A. Augustyniak, R. Cybulska, J. Gumińska – Pawlic, J. Jagoda, A. Jachymczyk, C. Martysz, A. Matan, T. Moll, A. Wierzbica – A.B.C. 2010 – teza 2 Komentarza do art. 98). Skoro więc art. 98 ust. 3 zd. 2 nie wymienia stanowiska zajętego w trybie art. 89 u.s.g. wśród aktów, których podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, to w ocenie Sądu wymóg taki nie dotyczy tego stanowiska. Zresztą Wójt zwrócił się o uzgodnienie pismem (zawiadomieniem), a przedmiotem uzgodnienia był projekt Zmiany Nr [...] Studium (projekt uchwały), a nie uchwała czy zarządzenie. Nawet gdyby nie podzielić takiego stanowiska, to Wójt Gminy [...] w dniu 25 sierpnia 2011 r. udzielił adwokatom wskazanym w jego treści – pełnomocnictwa procesowego do sporządzenia skargi, jak to określono – "w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] lipca 2011 r." Mimo, że udzielenie pełnomocnictwa jest w świetle prawa przede wszystkim oświadczeniem woli skierowanym na powstanie stosunku prawnego, jest oświadczeniem woli będącym elementem czynności prawnej w znaczeniu cywilnoprawnym, to także w tej sytuacji z uwagi na jego treść należałoby je interpretować jako spełnienie wymogu z art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g. Jednakże zdaniem Sądu wymóg ten – jak wyżej wskazano – nie dotyczy stanowiska zajętego w trybie art. 89 u.s.g. w przedmiocie uzgodnienia projektu zmiany studium. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie (stanowisko) narusza prawo, więc skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny niezbędny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przedstawia się następująco; Pismem z dnia 1 lipca 2011 r. nr [...] kierowanym do organów "według rozdzielnika", Wójt Gminy [...] zwrócił się m.in. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawiadamiając o przystąpieniu do uzgodnienia i opiniowania projektu Zmiany Nr [...] Uwarunkowań i kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. Jak podano Zmiana Nr [...] Studium obejmuje obszary leśne PGL w zarządzie Nadleśnictwa [...] o powierzchni około 50 ha, położone w południowo-wschodniej części Gminy [...] w miejscowości S., wzdłuż granicy z Gminą [...]. W piśmie tym wskazano również, że zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2, art. 25 ust. 1 i 2 oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odpowiedzi na piśmie należy składać na adres Urzędu Gminy w terminie 21 dni od otrzymania tego zawiadomienia. Nieprzedstawienie uzgodnień i opinii w ustalonym terminie uważać się będzie odpowiedni za uzgodnienie lub brak uwag do projektu planu. Do pisma załączono projekt uchwały, tekst Zmiany Nr [...] Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] - Diagnoza i Uwarunkowania wraz z załącznikiem graficznym, tekst Zmiany Nr [...] Studium – Kierunki wraz z załącznikiem graficznym, prognozę oddziaływania na środowisko oraz opracowanie ekofizjograficzne. Jak wynika z pieczęci – prezentaty Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska pismo to wpłynęło do organu w dniu 4 lipca 2011 r. Poza sporem pozostaje, że zaskarżone rozstrzygnięcie RDOŚ wydał w dniu [...] lipca 2005 r., bezsporna jest jego treść, tj. odmowa uzgodnienia projektu Zmiany Nr [...] Studium oraz argumentacja organu wyżej przedstawiona. Rozstrzygnięcie doręczono Wójtowi Gminy [...] w dniu 27 lipca 2011 r., a skargę nadano w Urzędzie Pocztowym w dniu 26 sierpnia 2011 r. Z przedłożonych Sądowi akt wynika także, iż teren objęty projektowaną Zmianą Nr [...] Studium położony jest w miejscowości S., na terenach leśnych Skarbu Państwa, w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] oddział [...] i [...], wzdłuż południwo-wschodniej granicy Gminy [...] z Gminą [...]. Powiat [...] po północnej stronie drogi powiatowej Nr [...]. Zmiana Nr [...] obejmuje działki ewidencyjne nr 560 oraz 561 o łącznej powierzchni około 47ha. Szczegółowy przebieg granic obszaru przedstawiono na załączniku nr 1 B do projektu uchwały. W granicach terenu objętego Zmianą Nr [...] Studium nie stwierdzono pomników przyrody. Rejon obszaru objętego Zmianą Nr [...] charakteryzuje się urozmaiconą rzeźbą terenu, rzędne wahają się od 204 do 250 m.n.p.m., a wysokość wydm dochodzi nawet do 25 m. Południowa granica wydm obszaru sąsiaduje z Kanałem [...], który prowadzi wody powierzchniowe do rzeki W. W granicach działek nr ew. 560 i 561 występują także liczne rowy melioracyjne i bezimienne kanały odprowadzające wody stałe i okresowe. Obszar ten od wielu lat użytkowany jest w niezmiennej formie i leży w strefie terenów leśnych. Obydwie działki należą do kompleksu leśnego wchodzącego w skład [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu utworzonego na mocy Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia 31 października 2005 r. na podstawie art. 23 ust. 2 i art. 24 ustawy o ochronie przyrody, zmienionego uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa (Dz. Urz. Woj. P. Z 2005 r., Nr 138, poz. 2105 z późn. zm.). Według § 1 ust. 1 tego aktu prawnego [...] Obszar Chroniony Krajobrazu obejmuje obszar o powierzchni całkowitej 50 099 ha. Zgodnie zaś z zapisami § 3 ust. 1 na terenie tego Obszaru zakazano m.in. realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 2), wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych (pkt 5), dokonywaniem zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka (pkt 6). Zgodnie z ustępem 3 tej normy prawnej zakazy, o których mowa w ust. 1 pkt 5 i 6 nie dotyczą: 1) realizacji zapisów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dla których w wyniku postępowania przeprowadzonego zgodnie z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wykazano brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu, 2) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody chronionego krajobrazu. Zgodnie z prognozą oddziaływania na środowisko do Zmiany Nr [...] z czerwca 2011 r. opracowaną przez mgr inż. D. H., prof. dr hab. Inż. W. Z. i dr Z. B., projektowana Zmiana Nr [...] Studium została wywołana koniecznością dostosowania ustaleń obowiązującego Studium do zgodności z wnioskiem, który złożyli U. i J. B. prowadzący działalność pod firmą [...] Spółka Jawna w N. Zmiana Nr [...] została opracowana w celu umożliwienia eksploatacji udokumentowanego złoża piasków [...]. Powierzchnia dotychczas udokumentowanego złoża wynosi 11,8 ha, zaś przedmiotowe złoże kruszywa naturalnego znajduje się w granicach obszaru objętego prognozą – na części działki ew. nr 561. Zasoby geologiczne złoża określono na około 1 329 727 m2. Wydobycie projektuje się metodą odkrywkową bez użycia materiałów wybuchowych. Wielkość wydobycia jest uzależniona od zapotrzebowania na kopalinę. Miąższość złoża przewidywanego do wydobycia wynosi od 4,9 m do 19,8 m – średnio około 10,32 m. Eksploatacja złoża ma być prowadzona odkrywkowo, systemem ścianowym na całej miąższości złoża, wydobycie ma być prowadzone z jednego poziomu przy załadowaniu ładowarki kołowej lub koparki jednonaczyniowej. Na obszarze nie będzie prowadzona przeróbka kopaliny, urobek ze złoża będzie ładowany bezpośrednio na samochody odbiorców. W celu przygotowania terenu do robót górniczych udostępniających, planuje się wylesienie terenów zalesionych. Roboty górnicze mają polegać na sukcesywnym usuwaniu warstwy humusowej i gromadzeniu jej na tymczasowych zwałowiskach w celu późniejszego wykorzystania humusu do rekultywacji terenów poeksploatacyjnych. Najbliższy obszar Natura 2 000 w stosunku do planowanej inwestycji - położony w odległości około 4,7 km - to Puszcza [...]. Z uwagi na położenie projektowanego przedsięwzięcia na skraju kompleksu leśnego, niskie walory przyrodnicze oraz strukturę drzewostanu, teren opracowania nie stanowi ważnej bazy żerowej czy lęgowej dla gatunków wymienionych w Załączniku I Dyrektywy Rady 79/409/EWG. Teren złoża, mimo że położony jest w stosunkowo bliskim sąsiedztwie sieci ekologicznej Natura 2 000 nie pełni szczególnej funkcji w całym systemie powiązań przyrodniczych. Jednym z zasadniczych skutków eksploatacji kruszywa metodą odkrywkową jest zmiana ukształtowania terenu. Zjawiska emisji zanieczyszczeń do powietrza wynikające z procesu eksploatacji i transportu surowca – dla planowanego przedsięwzięcia mają charakter lokalny i nie będą stanowiły źródła emisji zanieczyszczeń mogących pogorszyć stan powietrza na omawianym terenie. Według prognozy projektowana inwestycja nie spowoduje negatywnego oddziaływania w zakresie hałasu najbliżej położonej zabudowy i nie naruszy obowiązujących imisyjnych standardów jakości środowiska. Eksploatacja kruszywa naturalnego nie będzie miała znaczącego wpływu na zdrowie okolicznej ludności. Planowana eksploatacja nie będzie także oddziaływała na środowisko w stopniu przekraczającym dopuszczalne normy i nie będzie stanowiła uciążliwości dla środowiska, w jej wyniku zmieni się sposób użytkowania gruntów, w granicach jej faktycznego dokonania. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody zgodnie z art. 1 określa cele, zasady i formy ochrony przyrody żywej i nieożywionej oraz krajobrazu. _@KON@_ Według art. 2. _@POCZ@__@KON@_ 1. u.o.p. ochrona przyrody w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody: 1) dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów; _@POCZ@__@KON@_ 2) roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową; 3) zwierząt prowadzących wędrowny tryb życia; 4) siedlisk przyrodniczych; 5) siedlisk zagrożonych wyginięciem, rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów; 6) tworów przyrody żywej i nieożywionej oraz kopalnych szczątków roślin i zwierząt; 7) krajobrazu; 8) zieleni w miastach i wsiach; 9) zadrzewień. Zgodnie z ustępem 2 tego przepisu celem ochrony przyrody jest: 1) utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów; 2) zachowanie różnorodności biologicznej; 3) zachowanie dziedzictwa geologicznego i paleontologicznego; 4) zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony; 5) ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień; 6) utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody; 7) kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody. _@POCZ@__@KON@_ Z kolei przepis art. 3. u.o.p. stanowi, że cele ochrony przyrody są realizowane przez: 1) uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w polityce ekologicznej państwa, programach ochrony środowiska przyjmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategiach rozwoju województw, planach zagospodarowania przestrzennego województw, strategiach rozwoju gmin, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz w działalności gospodarczej i inwestycyjnej; 2) obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody formami ochrony przyrody; 3) opracowywanie i realizację ustaleń planów ochrony dla obszarów podlegających ochronie prawnej, programów ochrony gatunków, siedlisk i szlaków migracji gatunków chronionych; 4) realizację krajowej strategii ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej wraz z programem działań; 5) prowadzenie działalności edukacyjnej, informacyjnej i promocyjnej w dziedzinie ochrony przyrody; 6) prowadzenie badań naukowych nad problemami związanymi z ochroną przyrody. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.p. formami ochrony przyrody są: 1) parki narodowe, 2) rezerwaty przyrody, 3) parki krajobrazowe, 4) obszary chronionego krajobrazu, 5) obszary Natura 2 000, 6) pomniki przyrody, 7) stanowiska dokumentacyjne, 8) użytki ekologiczne, 9) zespoły przyrodniczo – krajobrazowe, 10) ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów. W tym ostatnim przepisie ustawodawca określił zamknięty katalog form, w których chroniona jest przyroda. W dalszych przepisach Rozdziału 2 ustawy o ochronie przyrody zdefiniowano m.in., na czym polegają poszczególne formy ochrony. W odniesieniu do obszaru chronionego krajobrazu ustawodawca w art. 23 ust. 1 u.o.p. wskazał, że obejmuje on tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.o.p. na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy: 1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; 2) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych; 4) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu; 5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych; 6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka; 7) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych; _@POCZ@__@KON@_ 8) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej; 9) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. W art. 24 ust. 2 u.o.p. wyraźnie natomiast wskazano, że zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą: 1) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; 2) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; 3) realizacji inwestycji celu publicznego. Ustawa o ochronie przyrody nie definiuje na swój użytek pojęcia inwestycji celu publicznego. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że znaczenie tego pojęcia należało ustalić w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i takim przepisem w tym wypadku jest przepis art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazana norma prawna definiuje "inwestycję celu publicznego" jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. – w uzasadnieniu dalej określanej u.g.n.). Wskazany przepis art. 6 u.g.n. w pkt 8 określa, że celem publicznym jest m.in. poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i składowanie kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową. Sposób sformułowania art. 6 pkt 8 u.g.n. różni się od sposobu sformułowania jego punktów 1 – 7. Za cel publiczny uznano bowiem nie budowę lub utrzymanie obiektów i urządzeń związanych ze wskazaną działalnością, lecz samą działalność w zakresie poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania i składowania kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową. W dacie podjęcia skarżonego rozstrzygnięcia kwestie związane z poszukiwaniem, rozpoznawaniem i wydobywaniem kopalin uregulowane były przede wszystkim w przepisach wówczas obowiązującej ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 z późn. zm. – zwanej dalej u.p.g.g.). W świetle tej ustawy wydobywanie kopaliny oznacza jej pozyskiwanie w warunkach i w sposób określony w przepisach działu III tej ustawy. Kopalinami stanowiącymi własność Skarbu Państwa - zgodnie z art. 7 ust. 1 u.p.g.g. - są złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej. W świetle tego przepisu okoliczność, czy dana kopalina stanowi własność Skarbu Państwa zależy od oceny, czy złoże nie stanowi części składowej gruntu w rozumieniu art. 47 § 2 Kodeksu cywilnego (dalej k.c.). Według art. 47 § 2 k.c. częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może zostać od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Zastosowanie więc metody wydobycia kopaliny powodującej istotną zmianę gruntu powoduje, że kopalinę tę należy uznać za część składową gruntu (tak Ewa Kucharzyk – Bończak [w:] ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Lex 2011 – Komentarz do art. 6 ustawy teza 19). Jeśli więc grunt (nieruchomość gruntowa) nie jest przedmiotem prawa własności Skarbu Państwa to w konsekwencji kopalina stanowiąca część składowa gruntu także nie jest własnością Skarbu Państwa. Uwadze organu umknęła jednak treść kolejnego przepisu ustawy. Zgodnie z art. 8 u.p.g.g. w sprawach nieuregulowanych w ustawie do własności złóż kopalin stosuje się odpowiednio przepisy o własności nieruchomości gruntowej. Przepis ten stanowi o wyraźnym odesłaniu do właściwych przepisów prawa cywilnego. Według art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty) (...). Przepis zaś art. 143 k.c. stanowi, że w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Z zestawienia powyższych przepisów, w tym z art. 47 § 2 k.c. acontrario wynika więc, że jeśli grunt jest przedmiotem własności Skarbu Państwa to także jego części składowe, a więc kopaliny, które są wydobywane metodą powodującą istotną zmianę gruntu, także stanowią własność Skarbu Państwa i stosownie do art. 6 pkt 8 u.g.n. bez względu na okoliczność, jaki podmiot będzie prowadził wydobycie takich kopalin, ich wydobycie jest inwestycją celu publicznego. Takie stanowisko znajduje także oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowanym głównie na tle budowy stacji bazowych telefonii komórkowych (zob. uzasadnienia wyroków m.in. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.05.2008 r., sygn. akt II OSK 548/07 – LEX 503449, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt. IV SA/Wa 570/10 – LEX 758967, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18.03.2010 r. o sygn. akt II SA/Gd 767/09). Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o.p. formą ochrony przyrody w zakresie terenów chronionych m.in. ze względu na pełnioną funkcję korytarzy ekologicznych jest właśnie obszar chronionego krajobrazu. Zakazy określone w art. 24 ust. 1 u.o.p., które mogły być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu, i które de facto zostały wprowadzone na [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu w § 3 ust. 1 pkt 2 i 5 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia 31.10.2005 r. (Dz.U. Woj. [...] Nr 138, poz. 2105 z późn. zm.) zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 3 u.o.p. nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego. Ten ostatni przepis jest przepisem rangi ustawowej. Skoro obszary chronionego krajobrazu są wyznaczane w oparciu o delegację zawartą w art. 23 ust. 2 u.o.p., według którego (w aktualnym brzmieniu) wyznaczenie to następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony nie dotycząc wyjątków określonych w art. 24 ust. 2 u.o.p. W porównaniu do treści przepisu art. 24 ust. 1 u.o.p. obowiązującej w dacie wydania rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z 31.10.2005 r. i daty jego publikacji (7.11.2005 r.) zmiana dotyczy jedynie organu, który jest uprawniony do wyznaczenia tego obszaru. Do dnia 31 lipca 2008 r. wyznaczenie następowało bowiem w drodze rozporządzenia Wojewody. Żaden z przepisów ustawy o ochronie przyrody nie ogranicza mocy obowiązującej zapisów jej art. 24 ust. 2. Nawet więc ustanowione w § 3 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...], jeśli są bardziej restrykcyjne niż zapisy ustawowe nie niweczą mocy obowiązującej art. 24 ust. 2 u.o.p. Jeśli więc planowane wydobycie kruszywa znajdującego się na nieruchomościach Skarbu Państwa, będącego częścią składową tych nieruchomości jest realizacją inwestycji celu publicznego bez względu na podmiot, który będzie to wydobycie prowadził, to forma ochrony, która obowiązuje na objętym Zmianą Nr [...] Studium terenie i wprowadzone Rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] zakazy, w tym wynikający z § 3 pkt 5 zgodnie z art. 24 ust. 2 u.o.p. nie mogą stanowić przeszkody we wprowadzeniu Zmiany Nr [...] Studium, bo w tym przypadku zakazy te – zgodnie z treścią wyżej wymienionego przepisu nie obowiązują nawet jeśli nie wynika to wprost z treści Rozporządzenia Wojewody. Skoro zakazy ustanowione w/w Rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 23 ust. 2 u.o.p. nie obowiązują w przypadku realizacji inwestycji celu publicznego, to bez znaczenia pozostaje okoliczność, że proponowany sposób zagospodarowania nie kwalifikuje się jako wyjątek, o którym mowa w § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 Rozporządzenia. Ustawodawca ustanowił bowiem priorytet realizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do formy ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu. Kolejną istotną kwestią wymagającą poruszenia , lecz właściwie przesądzającą o braku konieczności odnoszenia się do kolejnych argumentów RDOŚ jest termin, w którym wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. We wniosku skierowanym m.in. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Wójt Gminy [...] "wyznaczył" organom (według rozdzielnika) termin 21 dni na zajęcie stanowiska. Tymczasem zgodnie z art. 89 ust. 1 u.s.g. termin ustawowy wynosi maksymalnie 14 dni od dnia doręczenia projektu. Przepis art. 89 ust. 1a u.s.g. nie ma zastosowania, bo Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie jest organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego. Według art. 89 ust. 2 u.s.g. jeżeli organ nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1. Stanowisko negatywne – odmawiające uzgodnienia wydane z naruszeniem terminu określonego w art. 89 ust. 1 u.s.g. narusza prawo, bo z upływem tego terminu – w tym wypadku 14 dni od daty doręczenia pisma Wójta Gminy [...] wraz z załącznikami – rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w przedłożonym brzmieniu. Mając na uwadze powyższe należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie jako naruszające prawo na podstawie art. 148 P.p.s.a. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ nie będzie już uprawniony do zajęcia stanowiska w sprawie właśnie z uwagi na upływ terminu z art. 89 ust. 2 u.s.g. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty te składają się: wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. Nr 163 poz. 1348 z późn. zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.