VI SA/Wa 2281/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Minister Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania wniesionego przez A. i Z. F. w B. od decyzji Marszałka Województwa P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Wojewody P. z dnia [...] września 2005 r. udzielającej firmie "K." C. S. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "B." w miejscowości B., gm. Z. pow. p. Marszałek Województwa P., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia wymienionej koncesji wstrzymując postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., na żądanie A., jej wykonanie. Po złożeniu zażalenia na to postanowienie przez uprawnionego z koncesji Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości, stwierdzając że nie zostało ono doręczone ustanowionemu pełnomocnikowi lecz bezpośrednio stronie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednocześnie zdaniem Ministra, A. nie posiadał w tym postępowaniu statusu strony. Po wniesieniu przez A. na wymienione postanowienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sąd ten w sprawie VI SA/Wa 1688/10 (wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r.), oddalając skargę stwierdził, że organ administracji nie podał na jakiej podstawie uznał, że A. posiadał interes prawny w sprawie wstrzymania wykonania decyzji koncesyjnej. Sąd przyznał rację Ministrowi Środowiska, że właściciel nieruchomości położonej poza obszarem górniczym nie jest stroną postępowania w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o udzieleniu koncesji. Sąd jednocześnie uznał za zasadne stanowisko Ministra wyrażone w postanowieniu z dnia [...] lipca 2010 r. uzasadniające uchylenie postanowienia Marszałka Województwa P. w związku z naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a. Marszałek Województwa P. prowadząc, po wymienionym wyroku, postępowanie z udziałem A., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił zawieszenia wznowionego postępowania, czego żądało A., uznając się jednocześnie niewłaściwym w sprawie wniosku A. dotyczącego wykonywania planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze objętym koncesją i przekazał w tym zakresie wg właściwości wniosek A. Wójtowi Gminy Z., uznając się również niewłaściwym w sprawie wniosku A. w części dotyczącej ruchu zakładu górniczego, przekazując w tej części wniosek wg właściwości Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego w K. W tych ustaleniach, odnosząc się do materiałów dowodowych przedłożonych m.in. przez A., Marszałek Województwa P. odmówił uchylenia decyzji koncesyjnej, jednocześnie stwierdzając, że A. nie posiada interesu prawnego w sprawie wznowionego z urzędu przez Marszałka Województwa P. postępowania, a więc nie jest również stroną tego postępowania. Minister Środowiska, umarzając decyzją z dnia [...] września 2011 r. postępowanie odwoławcze ustalił, że A. nie jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze górniczym wyznaczonym wymienioną koncesją, nie było także stroną postępowania koncesyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] września 2005 r., co potwierdziło A. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 22 grudnia 2010 r. w sprawie VI SA/Wa 1688/10. Podobnie, zdaniem organu administracji, A. w sprawie VI SA/Wa 1409/08 (wyrok z dnia 18 września 2008 r.) toczącej się przed tym samym sądem nie wykazało, by na skutek wydania koncesji przez wojewodę doszło do ograniczenia jego praw własności do nieruchomości, co w ocenie organu stwierdzało także brak aktualności interesu prawnego A. A posiada nieruchomość znajdującą się nie tylko poza obszarem górniczym objętym przedmiotową koncesją lecz również poza terenem górniczym, z tych względów, w ocenie Ministra Środowiska także organ I instancji, odmawiając uchylenia decyzji koncesyjnej, prawidłowo uznał, iż A. nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Minister Środowiska ustosunkowując się do powoływanej przez A. Dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 2985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z 05.07.1985, str. 40) zaimplementowanej w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) stwierdził, że oba akty prawne dotyczą m.in. udziału zainteresowanych w postępowaniu w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedzającym postępowanie koncesyjne. Zatem powoływanie się na przepisy tych regulacji należało uznać za spóźnione w sytuacji już funkcjonującej koncesji. Natomiast powoływane przez A. przepisy ustawy o ochronie przyrody (art. 65 ust. 1 i ust. 2) nie przesądzają o jego interesie prawnym, jako zbyt ogólnikowe. W tym kontekście organ uznał za zbędne przeprowadzanie oględzin nieruchomości objętej koncesją i nieruchomości A. oraz przeprowadzanie rozprawy. Odnosząc się do zarzutu opartego na przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - wydania zaskarżonej decyzji przez osobę, która wydała decyzję z dnia [...] września 2005 r. w imieniu wojewody - Minister Środowiska stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia zasadności tego zarzutu. Przepis ten odnosi się do wyłączenia pracownika organu, który brał udział w wydawaniu decyzji przez organ I instancji, a następnie w postępowaniu odwoławczym. Ta sytuacja nie wystąpiła w sprawie, gdyż pracownik nie podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, stwierdzenia nieważności takiej decyzji albo wznowienia postępowania, gdy brał udział w I lub II instancji w wydawaniu zaskarżonej w tym trybie decyzji ostatecznej. Od wymienionej decyzji A. i Z. F. w B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jej uchylenie. Decyzji zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140, 144 i art. 222 § 2 k.c., art. 138 § 1 pkt 3 i art. 107 § 3 k.p.a. przez uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego, nierozpatrzenie istoty sprawy i nieodniesienie się do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W zakresie wykazania interesu prawnego wskazano także na naruszenie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) – wymienionej w decyzji i na naruszenie przepisów Konwencji z dnia 25 czerwca 1998 r. oraz na naruszenie przepisów Dyrektywy 85/337/EWG również wymienionej w decyzji. Interes prawny uzasadniano również przez wskazanie na art. 65 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody oraz na przepisy Konstytucji RP (art. 5 w zw. z art. 74 ust. 1, 2 i 3) i przepisy Europejskiej Konwencji Praw Człowieka I Podstawowych Wolności (art. 6) łącznie z art. 1 Protokółu nr 1 do tej Konwencji. Zdaniem skarżącego przyjęcie, że nie posiada interesu prawnego stanowi naruszenie prawa skarżącego do sądu co jest sprzeczne z wymienionymi przepisami Konstytucji RP i normami prawa międzynarodowego. Na organy władzy publicznej nałożono bowiem obowiązek ochrony środowiska co powoduje, że ogród botaniczny (skarżący w sprawie) ma interes prawny (art. 28 k.p.a.) w skutecznym domaganiu się ochrony swojego obszaru przed wyginięciem znajdujących się pod ścisłą ochroną gatunków roślin. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawa geologicznego i górniczego (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) – aktualnym na dzień wydania decyzji z dnia 29 kwietnia 2011 r. – (dalej jako P.g.g.) obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Z kolei pkt 9 art. 6 P.g.g. definiuje teren górniczy, którym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. W dacie wydawania decyzji zaskarżonej definicje obszaru i terenu górniczego nie uległy zasadniczej zmianie, które mogłyby mieć wpływ na sytuację prawną skarżącego, poza tym, że zmieniono jednostki redakcyjne tych przepisów – odpowiednio na pkt 5 i pkt 15. W rozpoznawanej sprawie okolicznością nabierającą zasadniczego znaczenia jest fakt, że posiadana przez skarżącego A. nieruchomość nie znajduje się ani w obszarze górniczym objętym koncesją z dnia [...] września 2005 r., ani na terenie górniczym, który obejmuje przedmiotowa koncesja. Treść obydwu cytowanych przepisów (art. 6 pkt 8 i pkt 9 – obecnie odpowiednio pkt 5 i pkt 15 P.g.g.) definiuje, dla celów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze pojęcie "obszaru górniczego" i "terenu górniczego" i zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie daje podstawy do przyjęcia, że właścicielowi nieruchomości, która znajduje się poza obszarem i terenem górniczym przysługuje status strony i legitymacja do żądania uchylenia decyzji Wojewody P. z dnia [...] września 2005 r. udzielającej C. S. "K." koncesję na wydobywanie kruszywa naturalnego. Skoro prawo to nie przysługuje właścicielowi nieruchomości znajdującej się na terenie górniczym (wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r. wydany w sprawie II GSK 504/08), to jak zasadnie podkreślał Minister Środowiska, tym bardzie nie przysługuje właścicielowi nieruchomości znajdującej się poza obszarem i terenem górniczym na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2011 r. wydanym w sprawie II GSK 577/10. W rozpoznawanej sprawie już Marszałek Województwa P. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdził, że skarżące A. nie mogło być stroną postępowania, gdyż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a skarżący interesem prawnym nie mógł się wykazać. Uprawnienia właścicielskie do posiadanej nieruchomości o jakich mowa w art. 140 k.c., na które wskazywano w skardze, są bowiem w istocie wyrazem interesu faktycznego (gospodarczo-ekonomicznego), który nie jest tożsamy z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 504/08). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (por. postanowienie NSA z 30 maja 1984 r., II SA 789/84 oraz wyrok NSA z 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88). Decyzja Marszałka Województwa P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] września 2011 r. nie wpływają na prawa skarżącego. Decyzje te w niczym nie ograniczają praw A. do posiadanej nieruchomości. Wskazane w skardze przepisy prawa polskiego i wspólnotowego również nie mogą stanowić podstawy prawnej interesu prawnego A. w sprawie żądania uchylenia koncesji. Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem skarżącego A., a prawem uprawnionego z koncesji, nie wyraża się w tym, że w wyniku wydania przez Wojewodę P. decyzji z dnia [...] września 2005 r. (koncesja) oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydanej przez Marszałka Województwa P., nastąpiło rozstrzygnięcie o prawach lub/i obowiązkach A.. Decyzje te również nie wpływają na prawa lub obowiązki skarżącego w zakresie posiadanej przez niego nieruchomości. Przesądzenie tej istotnej dla wyniku sprawy kwestii czyni zbędnym potrzebę rozpatrywania pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze w tym odnoszących wcześniej do art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.