II OSK 1434/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r., IV SAB/Wa 178/11 umarzającego postępowanie sądowe w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., IV SAB/Wa 178/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA") umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (zwanego dalej "GDOŚ") w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia. W uzasadnieniu wskazano, że T. K. w dniu [...] listopada 2011 r. wniósł skargę na bezczynność GDOŚ, bowiem organ nie rozpoznał zażalenia skarżącego na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku (zwanego dalej "RDOŚ") z dnia [...] listopada 2010 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotowego zażalenia w terminie miesiąca od wydania wyroku w niniejszej sprawie, wymierzenie grzywny w wysokości dziesięciokrotnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o umorzenie postępowania podając, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. rozpoznał zażalenie skarżącego na postanowienie RDOŚ z dnia [...] listopada 2010 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że skoro w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, a następnie – przed przekazaniem tej skargi do Sądu – wydał wymagane rozstrzygnięcie, to tym samym uwzględnił skargę na bezczynność w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. W związku z tym nie ma także podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 ppsa, bowiem z przepisu tego wynika, że Sąd może orzec o wymierzeniu grzywny tylko w przypadku, gdy uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiąże organ do wydania w określonym terminie aktu. W tej sytuacji zastosowanie ma art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, niepublikowana). W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez radcę prawnego M. M., wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie: 1) "art. 161 § 1 pkt 3 lit. c)" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa") w związku z art. 54 § 3 ppsa poprzez jego zastosowanie wskutek błędnego uznania, że w omawianej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania sądowego, w sytuacji kiedy Sąd I instancji winien odrzucić skargę na bezczynność organu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa; 2) naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa poprzez jego niezastosowanie, mimo że w rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia tj. bez uprzedniego wezwania organu drugiej instancji na piśmie do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowanie administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa"); 3) naruszenie art. 52 § 1 i 2 ppsa poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa skarga na bezczynność została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia; 4) art. 141 § 4 w związku z art. 166 ustawy ppsa poprzez sporządzenie przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w postanowieniu rozstrzygnięcia, w szczególności nie wykazano, czy skarga na bezczynność została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że pismem z dnia [...] grudnia 2010r. RDOŚ przekazał GDOŚ zażalenie T. K. – pełnomocnika W. K. oraz zażalenie W. K. na postanowienie RDOŚ z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] w sprawie nieuzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...], położonej we wsi B. H., gmina Ch. w granicach Kaszubskiego Parku Krajobrazowego. Pismem z dnia 9 listopada 2011 r. T. K. złożył skargę na bezczynność organu do WSA, a w uzasadnieniu skargi podniesiono, że w świetle art. 121 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zmianami - zwanej dalej "uuiś") GDOŚ pomimo, iż jest centralnym organem administracji publicznej to podlega Ministrowi Środowiska, a co za tym idzie organem wyższej instancji nad GDOŚ jest Minister Środowiska. Dlatego też w dniu [...] października 2011 r. strona złożyła zażalenie do Ministra Środowiska w trybie art. 37 kpa na nierozpatrzenie zażalenia w terminie. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej pełnomocnik GDOŚ wskazał, że zażalenie strony skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie nie zostało złożone do GDOŚ oraz nie zostało ono przekazane zgodnie z właściwością do ww. organu, a więc strona skarżąca nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 37 § 1 kpa tj. nie złożyła skutecznie środka poprzedzającego wniesienie skargi. Tym samy WSA - umarzając postępowanie sądowe - naruszył zawarte w skardze kasacyjnej przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo zarzucono, że Sąd nie wskazał czy skarga T. K. została złożona po wykorzystaniu wszystkich środków zaskarżenia tj. czy strona skarżąca złożyła środek zaskarżenia przewidziany w art. 37 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący T. K., reprezentowany przez radcę prawnego J. B., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od wnoszącego skargę kasacyjną na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano, że wbrew stanowisku pełnomocnika GDOŚ Sąd pierwszej instancji w rozpatrywanym przypadku nie miał żadnych podstaw do wydania postanowienia o odrzuceniu skargi na bezczynność organu z uwagi na podnoszony przez skarżącego kasacyjnie zarzut niewyczerpania środków zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. .z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ppsa i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 52 § 1 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 kpa jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 ppsa, który skarżący musi wyczerpać, aby móc skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego pod warunkiem jednak, że - jak stanowi art. 52 § 1 ppsa - środek ten przysługiwał stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Gdy organem, który pozostaje w bezczynności jest - jak w rozpatrywanej sprawie - GDOŚ, a więc centralny organ administracji rządowej ( art. 121 § 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz.1227 ) - to wówczas tryb przewidziany w art. 37 kpa nie ma zastosowania. Nad organami, o jakich mowa w art. 5 § 2 pkt 4 kpa nie ma bowiem organu administracji publicznej wyższego stopnia i w konsekwencji nie istnieje adresat, do którego można by wnieść zażalenie w trybie art. 37 kpa. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2007 r., I OSK 1533/06 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że gdy w bezczynności pozostaje minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa to wówczas tryb przewidziany w art. 37 kpa nie ma zastosowania. Ilekroć zaś w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach to rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 ( art. 5 § 2 pkt 4 kpa ). Takim organem jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. A zatem, zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 kpa, jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 ppsa, który skarżący musi wyczerpać, by móc skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego, ale jedynie wtedy, gdy - jak stanowi art. 52 § 1 ppsa - środek ten przysługiwał stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Artykuł 37 § 1 kpa przewiduje zaś taki środek zaskarżenia – zażalenie na bezczynność - tylko wówczas, gdy nad organem pozostającym w bezczynności jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w rozumieniu kpa. W stosunku do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - który sam pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska ( art. 123 ust. 3 powołanej wyżej ustawy ) – przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz.1227 ) nie przewidują takiego organu. Jednocześnie należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie znajduje też zastosowania art. 52 § 3 ppsa. Jak stanowi art. 52 § 3 ppsa jeżeli nie są przewidziane środki zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 bądź bezczynność organu w tych sprawach, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Tryb ten ma zastosowanie wyłącznie w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, to znaczy, gdy chodzi o inne niż wymienione w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tryb ten nie dotyczy skarg na decyzje administracyjne lub bezczynność w wydaniu decyzji. Powyższe oznacza, że w sytuacji gdy w bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją administracyjną pozostaje minister (a więc w rozumieniu kpa także GDOŚ), stronie przysługuje skarga na bezczynność tego organu do sądu administracyjnego. W postępowaniu bowiem przed tym organem nie przysługują stronie żadne środki zaskarżenia służące do zwalczania bezczynności organu na drodze administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., II GSK 794/11, LexPolonica nr 2603159). W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia art. 52 § 1 i 2 ppsa. Skoro zaś T. K. nie obciążał obowiązek wyczerpania trybu z art. 37 § 1 kpa to tym samym nie jest uzasadniony zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Jako, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania tryb z art. 37 § 1 kpa, to tym samym nie zachodziła przesłanka do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej z powodu niewyczerpania tego trybu. W takiej sytuacji Sądowi pierwszej instancji nie można także skutecznie zarzucić naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 lit. c) w związku z art. 54 § 3 ppsa. Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 166 ppsa przez nie wykazanie przez Sąd pierwszej instancji, czy skarga na bezczynność została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jest chybiony. Mając powyższe na uwadze, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, skarga T. K. kierowana do WSA na bezczynność GDOŚ, była dopuszczalna, zaś orzeczenie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Odnośnie wniosku T. K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, iż stosownie do art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Zgodnie z tą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku. W niniejszej sprawie rozpoznaniu podlegała skarga kasacyjna od postanowienia.