II SA/Ol 28/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia czasu zajęć wychowawczo-dydaktycznych i opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Miasta Olsztyn w dniu 28 września 2005 r. podjęła uchwałę nr XLIX/670/05 w sprawie ustalenia czasu zajęć wychowawczo-dydaktycznych przeznaczonych na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. W § 1 postanowiono, że czas nieodpłatnych zajęć wychowawczo-dydaktycznych przeznaczonych na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w przedszkolach i w oddziałach przedszkolnych organizowanych w szkołach podstawowych wynosić będzie 5 godzin dziennie. Ponadto, w § 2 uchwały określono, że w przedszkolach publicznych opłata za zajęcia wychowawczo - dydaktyczne oraz opiekuńcze wykraczające poza godziny określone w § 1 wynosić będzie 140 zł miesięcznie, natomiast odpłatność za przygotowanie posiłków ustalana będzie jako suma opłat za przygotowanie posiłków (10 zł za śniadanie i 20 zł za obiad miesięcznie) i wartości surowca. Zastrzeżono, że w przypadku nieobecności dziecka powyżej jednego dnia opłata powinna być uiszczona proporcjonalnie do czasu pobytu dziecka w przedszkolu. Rada przewidziała, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. i zostanie podana do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń. W złożonej skardze Prokurator Rejonowy Olsztyn – Południe w Olsztynie wywiódł, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, wobec czego obligatoryjnie powinna być opublikowana w dzienniku urzędowym województwa. Skarżący stwierdził, że zaniechanie publikacji rażąco naruszyło art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ponadto wywiódł, zasadzie że ustalenie odpłatności za świadczenia oferowane przez przedszkola poza podstawą programową wymagało przede wszystkim wskazania tych świadczeń, a ponadto powinno być przekonujące, oparte na kalkulacji ekonomicznej i ekwiwalentności oraz właściwie uzasadnione. Zdaniem skarżącego, § 2 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie spełnia tych wymogów. Przepis ten nie pozwala bowiem na ustalenie, jakiego typu świadczenie i w jakim wymiarze zostało zrealizowane. Uniemożliwia to zweryfikowanie czy bezpłatne świadczenia nie są objęte tą opłatą. Prokurator zakwestionował również prawidłowość § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały, dotyczącego opłat za przygotowanie posiłków. Zauważył, że sformułowanie "przygotowanie posiłku" z równoczesnym wyodrębnieniem opłaty za wyżywienie według wartości surowca wskazuje, że finansowane są również koszty utrzymania stołówki i wynagrodzenia pracowników stołówki. Ponadto, opłata za przygotowanie posiłków wprowadzona została w ramach programu obowiązkowego. Rada Miasta nałożyła więc na rodziców i opiekunów dzieci obowiązek uiszczania opłat za przygotowanie posiłków bez względu na to czy dziecko korzysta z określonego posiłku, czy nie, a wysokość opłaty uzależniła od czasu pobytu dziecka w przedszkolu. Prokurator zaznaczył, że obowiązujący od dnia 1 stycznia 2008 r. art. 67a ustawy o systemie oświaty zakazuje wliczania do opłat wnoszonych za korzystanie z posiłku w stołówce wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Prowadzenie stołówki jest rodzajem usługi o charakterze opiekuńczym, a tego rodzaju usługi, również w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, wchodziły w zakres podstawy programowej. Skarżący podniósł, że Rada Miasta Olsztyn uchwałą nr VlII/75/11 z dnia 29 marca 2011 r., obowiązująca od dnia 1 września 2011 r., uchyliła zaskarżoną uchwałę. Wywiódł jednak, że utrata mocy uchwały nie czyni skargi bezzasadną, gdyż zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie, w tym do egzekucji świadczeń. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Olsztyn wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w 2005 r., ustaliła opłaty za zajęcia wychowawczo-dydaktyczne wykraczające poza podstawę programową i za przygotowanie posiłków. Zdaniem Rady, wprawdzie w uchwale jest mowa o wartości surowca i przygotowaniu posiłków, to jednak skarżący nie udowodnił, że są to koszty wynagrodzenia pracowników i utrzymania stołówki. Rada podkreśliła ponadto, że wojewoda i sądy administracyjne nie wskazywały na obowiązek ogłaszania uchwał podjętych w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Dopiero art. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty wprowadził obowiązek odpowiedniego stosowania art. 67a ustawy przy ustalaniu opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolach. Powyższe nie dowodzi nieuprawnionego działania organu gminy. Rada Miasta dodała, że art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. uprawnił organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do dostosowania obowiązujących uchwał do nowych uregulowań prawnych do dnia 31 sierpnia 2011 r. Zdaniem organu, skoro Wojewoda Warmińsko-Mazurski w ramach nadzoru nie uchylił zaskarżonej uchwały jako niezgodnej z przepisami prawa, to była ona aktem obowiązującym i Rada Miasta miała czas do 31 sierpnia 2011 r., aby ją zmienić. Uchwałą z dnia 29 marca 2011 r. dostosowała zapisy do obowiązującego prawa, wobec czego, w ocenie organu gminy, nie jest konieczne orzekanie przez Sąd w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Olsztyn nr XLIX/670/05 z dnia 28 września 2005 r. podjęta w sprawie ustalenia czasu zajęć wychowawczo-dydaktycznych przeznaczonych na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 5 ust. 5 i ust. 7, art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 10 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624 ze zm.). Stosownie do art. 14 ust. 5 powołanej wyżej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Przepis art. 6 pkt 1 przewidywał zaś, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Zgodnie zaś z § 10 ust. 2 powołanego rozporządzenia statut przedszkola określa: dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie (pkt 1) i zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu i odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników, ustalone przez organ prowadzący (pkt 4). Z powyższych przepisów wynika, że rada gminy może ustalić opłaty wyłącznie za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego. Realizacja podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest bowiem bezpłatna. Podnieść też należy, że opłata za świadczenia ponad podstawę programową ustalana jest na zasadzie ekwiwalentności świadczeń. Opłata ta jest swoistą zapłatą za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1450/08). Uprawnienia tego nie można zatem kojarzyć z dowolnością czy stałością. Wobec tego nie jest możliwe ustalenie na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty o charakterze stałym, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (tak NSA w wyroku z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08). Uchwała podjęta w przedmiocie ustalenia opłaty na podstawie art. 14 ust. 5 cytowanej ustawy winna zatem precyzyjnie określać poszczególne, dostępne świadczenia przekraczające podstawę programową, co składa się na te świadczenie i jaka jest wysokość opłaty za każde z tych świadczeń z osobna. Samo określenie w uchwale, że są to zajęcia wychowawczo-dydaktyczne i opiekuńcze przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego nie jest bowiem wystarczające (zob. wyroki NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08 i z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1646/09). W § 2 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały przewidziano natomiast jedynie, że w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych opłata za zajęcia wychowawczo - dydaktyczne oraz opiekuńcze wykraczające poza godziny nieodpłatne wynosi 140 zł miesięcznie. Powołany przepis uchwały w ogóle nie precyzuje zakresu świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne w ramach zajęć opiekuńczo – wychowawczych przekraczających podstawę programową. Ponadto, co zasadnie podniesiono w skardze, przedmiotowa opłata jest w zasadzie opłatą stałą, niezależną od rzeczywistego pobytu dziecka w przedszkolu i korzystania ze świadczeń. Brak wyszczególnienia odpłatnych świadczeń narusza wskazane wyżej przepisy prawa. Uniemożliwia bowiem ocenę czy odpłatne świadczenia rzeczywiście są realizowane poza podstawą programową, a tym samym czy zaistniały podstawy do ustalenia przedmiotowej opłaty. W zaskarżonej uchwale nie wskazano również sposobu naliczania opłat. Zasadnie skarżący zakwestionował również prawidłowość zapisu § 2 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Rada Miasta ustalając odpłatność za wyżywienie w przedszkolach publicznych również ustaliła stałą opłatę za przygotowanie posiłków, niezależną od faktycznego korzystania przez dziecko z określonego posiłku. Zastrzeżono też, że tylko w przypadku nieobecności dziecka powyżej jednego dnia opłata mogła być uiszczona proporcjonalnie do czasu pobytu dziecka w przedszkolu. Takie rozwiązanie jest sprzeczne z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i wynikającą z niego, wskazaną wyżej zasadą, że rodzice powinni ponosić opłaty za rzeczywiście udzielone świadczenia (por. wyroki NSA: z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1189/08, z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1646/09, z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2035/10). Odnosząc się do kwestii prawidłowości zaniechania publikacji zaskarżonej uchwały należy w pierwszej kolejności rozważyć czy uchwała ta jest aktem prawa miejscowego. Stosownie bowiem do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718 ze zm.) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez m.in. organ gminy. Wyjaśnić należy, że aktem prawa miejscowego jest akt zawierający normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowany do podmiotów zewnętrznych wobec gminy, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (zob. np. wyroki NSA z dnia: 3 października 2006 r., sygn. akt l OSK 908/06 LEX nr 289083 i 22 listopada 2005 r., sygn. akt l OSK 971/05, LEX nr 196727). Nie może budzić wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest aktem prawa miejscowego. Uchwała ta jest bowiem wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne generalne i abstrakcyjne, adresowane do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale jest bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym na terenie gminy, zarówno uczęszczających do przedszkoli, jak i tych, które dopiero będą korzystać z ich świadczeń w przyszłości. Wobec powyższego, kontrolowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zostać opublikowana w dzienniku urzędowym województwa, wbrew treści § 6 tej uchwały. Odnosząc się do wywodów zawartych w odpowiedzi na skargę, stwierdzić należy, że fakt, iż zaskarżona uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru jest bez znaczenia w sprawie, gdyż Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały mając na względzie przepisy prawa. Należy również zauważyć, że uchylenie zaskarżonej uchwały i podjęcie kolejnej uchwały nie konwaliduje obowiązującego przez pewien aktu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291; 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10, LEX nr 745224; 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1477/09, LEX nr 595158; 29 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1029/10, LEX nr 744911; 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767). Uchylenie lub zmiana uchwały dokonana przez radę gminy oznacza bowiem jej eliminację z obrotu prawnego od daty uchylenia (zmiany), czyli ex nunc. Stwierdzenie nieważności powoduje natomiast skutki z mocą wsteczną (ex tunc). W takiej sytuacji uchwałę należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie została podjęta. Powyższe zobowiązuje sąd administracyjny do merytorycznego badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, jeśli mogła ona wywołać wobec określonych podmiotów skutki, których nie usuwa uchylenie naruszającej prawo uchwały. Skoro zaś zaskarżona uchwała stanowiła podstawę do pobierania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest miasto Olsztyn, to niewątpliwie wywołała określone skutki prawne. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Natomiast z art. 91 ust. 4 tej ustawy wynika, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zaś, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym przepisie, jest m.in. niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, regulacje sprzeczne z przepisami ustawy, a także przekroczenie upoważnienia ustawowego. Należy też wskazać, że jeżeli charakter naruszeń prawa lub ich liczba przesądzają o tym, że akt prawa miejscowego "okrojony" z przepisów naruszających prawo nie byłby kompletny, to możliwe jest stwierdzenie nieważności całej uchwały a nie tylko jej części, zaś brak zastrzeżeń co do innych postanowień uchwały nie rodzi obowiązku odnoszenia się do wszystkich postanowień uchwały (tak NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 1663/06, LEX nr 315971). Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola przepisów zaskarżonej uchwały wykazała, że została ona podjęta z naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a waga stwierdzonych naruszeń prawa ma charakter istotny, co przesądziło o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Z mocy art. 152 powyższej ustawy orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.