III SA/Po 975/11

Dnia 22 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Beata Sokołowska ( spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia r. nr w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne oddala skargę W dniu 29 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał postanowienie o uznaniu (jako wierzyciel) zarzutów G wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 1 marca 2011 r. za bezzasadne. W uzasadnieniu organ wskazał, iż podstawą prawną egzekwowanego obowiązku była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 maja 2003 r., wydana na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007, Nr 125, poz. 874 ze zm.), nie przewidującej przedawnienia kar pieniężnych nałożonych za naruszenie obowiązków z niej wynikających. Nieuiszczona w terminie kara pieniężna nie staje się zobowiązaniem podatkowym (zaległością podatkową), podlegającym przedawnieniu w trybie przepisów Ordynacji podatkowej. Zgodnie z obowiązującym od dnia 31 grudnia 2010 r. art. 93 ust. 11 cytowanej ustawy nie stosuje się do niej przepisów Ordynacji podatkowej. Wcześniej identyczna zasada była zaś wywodzona z treści art. 2 § 2 O. p. Z tego względu, zdaniem wierzyciela, zarzuty strony dotyczące przedawnienia egzekwowanego obowiązku nie zasługiwały na uwzględnienie. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o jego uchylenie i uznanie zarzutów za zasadne. W jej ocenie dochodzona należność uległa przedawnieniu w roku 2009 na skutek upływu 5 – letniego terminu wskazanego w Ordynacji podatkowej. Jako drugą ewentualną podstawę przedawnienia wskazano art. 118 Kodeksu cywilnego, albowiem kara pieniężna miała związek z działalnością gospodarczą prowadzoną przez stronę. Powołano się też na art. 45 § 3 Kodeksu wykroczeń przewidujący 3 – letni termin przedawnienia. W tej sytuacji, według G, na koniec 2010 r. roszczenie organu na pewno było przedawnione. Postanowieniem z dnia ... r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy, podzielając jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Organ odwoławczy wskazał, iż kary pieniężne z ustawy o transporcie drogowym stanowią dochody budżetu państwa (art. 94 ust. 1). Zgodnie z poglądami doktryny stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej należy wykluczyć przy grzywnach, mandatach i innych karach pieniężnych, ustalanych lub określanych na podstawie przepisów szeroko rozumianego prawa karnego. Administracyjne kary pieniężne winny być uznane za środki represyjne zbliżone do instrumentów prawa karnego, dotyczą one bowiem zastosowania przymusu polegającego na nałożeniu określonej dolegliwości finansowej. Kara tego rodzaju nie może być zatem uznana za niepodatkową należność budżetową, o której mowa w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej. Z tego względu nie mają do niej zastosowania przepisy Ordynacji regulujące terminy przedawnienia zobowiązania. W skardze na postanowienie organu II instancji strona, reprezentowana przez pełnomocnika jak dotychczas, wniosła o jego uchylenie i rozstrzygnięcie merytoryczne poprzez uznanie, że roszczenie WITD jest przedawnione lub skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I lub II instancji, zarzucając naruszenie art. 68 O. p. oraz art. 6, 7, 8 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż kary wszelkiego rodzaju i roszczenia podlegają generalnie przedawnieniu. Odnośnie kary pieniężnej nałożonej na stronę w 2003 r. na podstawie ustawy o transporcie drogowym winno się stosować przepisy o przedawnieniu wskazane w Ordynacji podatkowej lub Kodeksie wykroczeń. Powołano się przy tym na wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2028/09), uznający konieczność zastosowania do takich kar art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe stanowisko i argumenty przedstawione w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (materialnym i procesowym) zaskarżonych decyzji (postanowień). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ale nie ma uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Badając legalność zaskarżonego postanowienia według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Podstawą egzekwowanego obowiązku jest kara pieniężna nałożona przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia 12 maja 2003 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007, Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej u.t.d. W dacie wydania powyższej decyzji ustawa ta nie regulowała samodzielnie w jakikolwiek sposób kwestii ewentualnego przedawnienia zobowiązań wynikających z nałożenia kary pieniężnej z powodu upływu określonego okresu czasu. Nie odwoływała się też w tym zakresie do innych aktów prawnych, a w szczególności do Ordynacji Podatkowej. Od dnia 31 grudnia 2010 r. zgodnie z art. 93 ust. 11 powołanej ustawy (od 1 stycznia 2012 r. – art. 93 ust. 7) do kar pieniężnych przewidzianych w u.t.d. nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Dodanie tego przepisu miało na celu usunięcie wątpliwości interpretacyjnych co do charakteru kar pieniężnych nakładanych w drodze decyzji. W aktualnym stanie prawnym nie budzi wobec tego wątpliwości zakaz stosowania wobec tych kar przepisów Ordynacji podatkowej o przedawnieniu. Dodatkowo wskazać należy na przepis art. 94 ust. 9 ustawy (obowiązujący od dnia 1 stycznia 2012 r.) również zakazujący stosowania wobec kary pieniężnej z powyższej ustawy przepisów Ordynacji podatkowej. Ulgi w spłacie tych kar udzielane są zaś w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych. Kwestią sporną między stronami jest to, czy w stanie prawnym obowiązującym w 2003 r. i w latach następnych – do dokonania nowelizacji ustawy z dniem 31 grudnia 2010 r. – do nałożonych kar pieniężnych na podstawie u. t. d. można było stosować przepisy Ordynacji podatkowej (jak twierdzi strona skarżąca), czy też zobowiązania ustanowione na podstawie tych kar nie ulegały przedawnieniu (jak twierdzi organ). Zgodnie z art. 2 § 2 O. p., jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa. Z kolei w myśl art. 3 pkt 8 O. p. przez niepodatkowe należności budżetowe rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publiczno – prawnych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił pogląd reprezentowany w części orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny, zgodnie z którym w analizowanym okresie czasu nie było podstaw do przyjęcia możliwości przedawnienia spornego zobowiązania z uwagi na upływ terminów wskazanych w przepisach Ordynacji podatkowej (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 8 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 356/10, niepubl.; wyrok WSA we Wrocławiu z 11 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 858/09, lex nr 605959; glosa A. Boroda do postanowienia NSA z 9 września 2008 r., sygn. akt II GW 4/08; lex nr 527668 – OSP 2009/12/13). Kary pieniężne wymierzane na podstawie art. 92 ustawy nie są bowiem niepodatkowymi należnościami budżetowymi w rozumieniu art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej, gdyż co prawda stanowią dochód budżetu państwa, nie są jednak należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz Państwa. Przedmiotowe kary są następstwem stwierdzenia przez organ deliktu administracyjnego, stanowiąc instrument prawa administracyjnego, ale o określonym charakterze represyjnym. Są one rodzajem sankcji za nieprzestrzeganie przepisów prawa publicznego. Z pojęcia należności publicznoprawnych wyklucza się wobec tego zarówno dochody publiczne wynikające z typowych stosunków cywilnoprawnych, jak również dochody budżetowe, których źródłem są wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny czy mandaty (zob. m. in. B. Adamiak i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2004, s. 41-43; C. Kosikowski i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2003, uwagi do art. 2 i 3). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania prawne Sąd uznał, iż należność wynikająca z kary pieniężnej w wysokości 4.000 zł nałożonej przez organ na skarżącą w 2003 r. nie podlegała przedawnieniu w ramach trybu wskazanego w odpowiednich przepisach Ordynacji podatkowej. Wobec czego należało uznać stanowisko organu za zasadne a zarzuty strony skarżącej dotyczące przedawnienia egzekwowanego zobowiązania za pozbawione racji. Brak jest bowiem również podstaw do zastosowania w sprawie powołanego w skardze art. 118 Kodeksu cywilnego, bądź art. 45 Kodeksu wykroczeń, co wynika z wcześniejszych wywodów na okoliczność specyficznego charakteru omawianej kary pieniężnej. Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje też wskazanie w tytule wykonawczym (k. – 2 akt adm.): nr tytułu – ... i daty – ... , skoro pierwotnie wszczęcie postępowania egzekucyjnego miało miejsce w 2003 r., postępowanie zostało umorzone w 2004 r., a aktualnie wszczęto je ponownie (pozostała do wyegzekwowania należność główna w kwocie 3.479,60 zł) – na podstawie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 maja 2003 r. nakładającej na skarżącą karę pieniężną w wysokości 4.000 zł. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone i poprzedzające je postanowienie nie naruszają prawa Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.