IV SAB/Po 65/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego [...] na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy postanawia 1. umorzyć postępowanie 2. zasądzić od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz Stowarzyszenia Zwykłego [...] kwotę 357 złotych (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r. Stowarzyszenie Zwykłe [...] (dalej: "Skarżący" lub "Stowarzyszenie"), reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika, złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz") w załatwieniu wniosku z dnia 03 lutego 2009 r., uzupełnionego pismem z dnia 23 lutego 2009 r., dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi, na działkach [...] (dalej: "decyzja nr [...]"), Skarżący wniósł o: 1) wydanie stosownego orzeczenia przez Burmistrza zgodnie z podaniem, bez zbędnej zwłoki, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), 2) w przypadku niezałatwienia sprawy w trybie autokontroli – uwzględnienie skargi przez Sąd oraz zobowiązanie Burmistrza do załatwienia sprawy w terminie przez Sąd określonym, 3) zasądzenie od Burmistrza na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w kwocie 357 zł [wynagrodzenie pełnomocnika 240 zł (1 x stawka minimalna), koszt wpisu 100 zł, koszt opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa 17 zł]. Uzasadniając skargę Stowarzyszenie wskazało, że postanowieniem z dnia[...] lutego 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") przekazało sprawę Burmistrzowi według właściwości, do rozpatrzenia. Od tego czasu minęły ponad dwa miesiące, a sprawa nie została załatwiona. Burmistrz nie tylko, że nie wydał stosownej decyzji, ale nawet nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie o jego zawieszeniu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Wskazał, że postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2011 r. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Podkreślił, że akta sprawy wielokrotnie były przekazywane do SKO celem rozpoznania. Nadto organ poinformował, że oryginał akt sprawy został przekazany przy piśmie z dnia 23 sierpnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wraz ze skargę K. D. na bezczynność Burmistrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowe podlegało umorzeniu. Na wstępie należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie Sąd mógł przystąpić do oceny zasadności skargi dopiero po skompletowaniu akt sprawy w drodze dodatkowych czynności wyjaśniających, co zasadniczo jest obowiązkiem organu administracji. Nadto podkreślenia wymaga fakt, że niniejsza skarga (kserokopia) nie została przekazana Sądowi przez Burmistrza w sposób prawidłowy, lecz dopiero znaleziona w przekazanych przez organ przy innej sprawie w aktach administracyjnych, na skutek czynności podjętych w reakcji na wniosek Stowarzyszenia o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi (zob. notatka służbowa – k. 3 akt sądowych). Choć takich działań organu nie sposób uznać za prawidłowe, to jednak uchybienia te pozostały bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Należy w tym miejscu zastrzec, że przedmiotowa skarga okazała się dopuszczalną, gdyż Skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. W dniu 23 marca złożył mianowicie zażalenie do SKO na niezałatwienie sprawy w terminie i w momencie wniesienia skargi upłynął już jednomiesięczny termin na rozpatrzenie tego zażalenia (art. 35 § 3 in fine k.p.a.). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela bowiem stanowisko, że wymóg wyczerpania środka zaskarżenia jest spełniony w przypadku, gdy organ wyższego stopnia rozpoznał zażalenie i wydał stosowne postanowienie albo gdy bezskutecznie upłynął termin załatwienia tego zażalenia (zob. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 305; por. też wyrok WSA z 28.10.2004 r., II SAB/Bk 16/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd ustalił następujące okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia: – podaniem z dnia 03 lutego 2009 r., sprecyzowanym wnioskiem z dnia 23 lutego 2009 r., Stowarzyszenie wystąpiło do Wojewody Wielkopolskiego o "ponowne rozpatrzenie sprawy" zakończonej decyzją nr [...] (k. 31 akt sądowych); – postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], SKO przekazało wniosek według właściwości do rozpatrzenia przez Burmistrza. Zasługuje na odnotowanie, że, jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia, w międzyczasie wniosek był przekazywany ("według właściwości" lub w wyniku wniesionych środków zaskarżenia) kolejno: Burmistrzowi, Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewodzie oraz SKO (k. 32–35 akt sądowych); – odpis ww. postanowienia o przekazaniu wniosku wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy [...] (dalej: "UMiG") w dniu 18 lutego 2011 r. (data prezentaty – k. 32 akt sądowych). Na zapytanie Sądu, SKO poinformowało, że nie wpłynął doń wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tym postanowieniem. Zarazem SKO podkreśliło, iż nie jest w stanie odpowiedzieć, kiedy upłynął termin do złożenia takiego wniosku, a to dlatego, że akta administracyjne przedmiotowej sprawy znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku ze skargami kasacyjnymi wniesionymi w sprawach o sygn. IV SA/Po 352/11, IV SA/Po 21/11, IV SAB/Po 59/10 (k. 20 akt sądowych); – w dniu [...] marca 2011 r. pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł zażalenie do SKO na bezczynność Burmistrza w rozpoznawaniu wniosku o wznowienie postępowania (k. 36 akt sądowych); – w dniu [...] kwietnia 2011 r. do UMiG wpłynęło pismo SKO z dnia [...] marca 2011 r. z żądaniem ustosunkowania się do zarzutów Stowarzyszenia oraz przesłania posiadanych akt sprawy celem rozpatrzenia zażalenia (k. 37 akt sądowych); – w odpowiedzi na ww. pismo SKO, sporządzonej w dniu [...] kwietnia 2011 r., Burmistrz wskazał m.in., że ww. postanowienie SKO o przekazaniu wniosku wpłynęło do UMiG w dniu [...] lutego 2011 r. Z uwagi na fakt, że akta sprawy były w posiadaniu SKO, gdzie toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], organ, nie mając dokumentów w sprawie, nie mógł jednak przystąpić do rozpatrzenia złożonego przez Stowarzyszenie zażalenia. Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] wraz z oryginałem akt wpłynęło do UMiG w dniu [...] marca 2011 r. Jednocześnie Burmistrz w cytowanym piśmie zadeklarował, że niezwłocznie podejmie działania w celu rozpatrzenia sprawy (k. 39–40 akt sądowych); – postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2011 r. nr sprawy [...], Burmistrz – wskazując w treści aktu, że działa z urzędu – wznowił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, deklarując jednocześnie w uzasadnieniu, iż czyni to w związku z ww. postanowieniem SKO o przekazaniu wniosku Stowarzyszenia (k. 38 akt sądowych). Odpisy postanowienia zostały wysłane do stron w dniu 04 maja 2011 r. (k. 52–57 akt sądowych). Wśród podmiotów, którym doręczono odpis postanowienia, nie było jednak pełnomocnika Stowarzyszenia, gdyż organ nie uznał Stowarzyszenia za stronę postępowania (k. 27 akt sądowych). – pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r. Stowarzyszenie złożyło, za pośrednictwem Burmistrza, skargę do tut. Sądu na bezczynność tego organu, która zainicjowała niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne. Skarga została nadana pocztą w dniu 27 kwietnia 2011 r. (k. 66–67 akt sądowych) i wpłynęła do UMiG w dniu 28 kwietnia 2011 r. (k. 24 akt sądowych). – postanowieniem z dnia[...] maja 2011 r., Nr [...], SKO uznało za uzasadnione zażalenie na bezczynność Burmistrza w sprawie wniosku Stowarzyszenia o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] i wyznaczyło organowi termin do załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2011 r. (k. 41–44 akty sądowych). Z uzasadnienia tego postanowienia nie wynika, iżby SKO w dniu jego wydania posiadało informację o wydaniu przez Burmistrza postanowienia z dnia 22 kwietnia 2011 r. wznawiającego ww. postępowanie; – postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. (nr sprawy: [...]), Burmistrz sprostował oczywistą omyłkę pisarską w postanowieniu z dnia 22 kwietnia 2011 r. w ten sposób, że zamiast słów "działając z urzędu" umieścił słowa "działając na żądanie strony" (k. 47 akt sądowych). Przechodząc do oceny zasadności skargi w kontekście tak ustalonego stanu faktycznego należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest – jak wynika z jej treści – bezczynność Burmistrza w załatwieniu sprawy żądania Stowarzyszenia wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr [...]. Ani przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), ani też przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia "bezczynności" organu. Mając wszakże na uwadze dotychczasowe wypowiedzi piśmiennictwa, a także wprowadzone od dnia 11 kwietnia 2011 r. do procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej rozróżnienie na "bezczynność" organu oraz "przewlekłe prowadzenie postępowania" przez organ, należy przyjąć, że "bezczynność" organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podjął w sprawie żadnych czynności, a w szczególności nie zakończył postępowania stosownym aktem. Dla uznania bezczynności konieczne jest przy tym ustalenie, że organ obowiązany był, na podstawie przepisów prawa, do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Jak wynika z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów w wyznaczonym terminie określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy przekroczenie przez organ ustawowego terminu odnoszącego się do podjęcia lub dokonania czynności ma charakter zawiniony, czy też niezawiniony. Jeżeli sprawy nie można załatwić w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a., wówczas organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, a jednocześnie powinien podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Przyczyny zwłoki mogą mieć charakter obiektywny lub subiektywny (zwłoka w załatwieniu sprawy wynikająca z winy organu). W obu przypadkach przyczyny powinny zostać określone precyzyjnie. Wyznaczając nowy termin, organ administracji publicznej jest nim związany. Nowy termin załatwienia sprawy powinien być możliwie najkrótszy. Samo wydanie postanowienia w trybie art. 36 k.p.a. nie wyłącza bezczynności organu, bowiem powody podane jako uzasadniające niezałatwienie sprawy w terminie oraz wyznaczony termin dodatkowy podlegają ocenie organu wyższego stopnia w razie zażalenia na bezczynność organu, jak i kontroli sądu administracyjnego (tak trafnie wyrok WSA z 10.03.2010 r., II SAB/Kr 1/10; CBOSA). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa (jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa). Powyższe oznacza, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do załatwienia sprawy w rozumieniu art. 35 k.p.a., tj. wydania przez organ decyzji administracyjnej albo innego aktu, względnie dokonania czynności, w sprawie wszczętej żądaniem strony. Dlatego w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, ów organ wyda akt lub dokona czynności, co do których pozostawał w bezczynności, postępowanie sądowoadministracyjne podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA(7) z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). W świetle art. 149 k.p.a. – w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. – w przypadku sprawy wszczętej podaniem o wznowienie postępowania, jej załatwienie może polegać na wydaniu przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania albo postanowienia o odmowie jego wznowienia. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania jest także załatwieniem sprawy w rozumieniu art. 35 k.p.a., gdyż jest załatwieniem sprawy o wznowienie postępowania, polegającym na wstępnym rozpatrzeniu wniosku strony, zawartego w podaniu o wznowienie postępowania (tak trafnie wyrok NSA z 05.01.2010 r., SAB/Wr 47/92, "Wspólnota" 1993, nr 41, s. 18; tak też wyrok WSA z 10.03.2010 r., II SAB/Kr 1/10, CBOSA). W świetle powyższego, skoro Burmistrz otrzymał odpis postanowienia o przekazaniu wniosku Stowarzyszenia do rozpatrzenia przez ten organ w dniu 18 lutego 2011 r., to zgodnie z art. 35 § 3 ab initio k.p.a. winien był wydać postanowienie rozstrzygające ów wniosek w terminie do dnia 18 marca 2011 r. Podnoszona przez organ okoliczność, iż do dnia 17 marca 2011 r. nie dysponował aktami sprawy, gdyż były one w posiadaniu SKO – co, jak należy rozumieć, uniemożliwiło Burmistrzowi procedowanie nad wnioskiem – jest w istocie okolicznością obciążającą organ, gdyż powinien on uprzednio zadbać o sporządzenie kopii przekazywanych akt. Nawet jednak jeśliby uwzględnić te wyjaśnienia organu, to Burmistrz winien załatwić sprawę najpóźniej do dnia 17 kwietnia 2011 r. Jest poza sporem, że postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2011 r. Burmistrz wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr 160/2007, a tym samym, w rozumieniu art. 35 k.p.a., załatwił sprawę wszczętą podaniem Stowarzyszenia z dnia 03 lutego 2009 r. (sprecyzowanym wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 23 lutego 2009 r.). Konstatacji tej nie zmienia fakt, że w pierwotnym tekście tego postanowienia znalazło się określenie, iż zostało ono wydane "z urzędu". Już bowiem z treści jego uzasadnienia wynikało, że zostało ono wydane na skutek wniosku Stowarzyszenia przekazanego Burmistrzowi przez SKO do rozpatrzenia według właściwości. Ponadto w tym zakresie postanowienie o wznowieniu zostało sprostowane przez Burmistrza postanowieniem z dnia 04 lipca 2011 r. Odpisy postanowienia o wznowieniu zostały wysłane do stron w dniu 04 maja 2011 r. W świetle powyższego należy stwierdzić, że skarga Stowarzyszenia – złożona (nadana na poczcie ) w dniu 27 kwietnia 2011 r. – została wniesiona pomiędzy dniem oznaczonym w postanowieniu o wznowieniu jako data jego sporządzenia, a dniem wysłania odpisów tego postanowienia do stron. Oznacza to, że w momencie wniesienia skargi organ pozostawał jeszcze w bezczynności. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela bowiem pogląd, że dla oceny zachowania terminów załatwienia sprawy nie ma znaczenia data, którą opatrzono orzeczenie, lecz istotna jest data jego nadania w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, o której mowa w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. (zob. postanowienie NSA z 01.07.2010 r., II OSK 1145/09; CBOSA). Takie stanowisko pozwala, z jednej strony, wykluczyć przypadki ewentualnego antydatowania orzeczenia, z drugiej zaś strony uniezależnia moment ustania stanu bezczynności organu od tego, czy i w jakim terminie strona owo orzeczenie faktycznie otrzyma (odbierze). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postępowanie umorzył jako bezprzedmiotowe (pkt 1 postanowienia), skoro po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, ustał stan zarzucanej organowi bezczynności. O kosztach postępowania (pkt 2 postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego ją radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) w wysokości 240 zł oraz koszt opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).