I OSK 1086/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt IV SAB/Po 36/11 o odrzuceniu skargi [...] sp. z o.o. w W. na bezczynność Starosty W. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt IV SAB/Po 36/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę [...] sp. z o.o. w W. na bezczynność Starosty W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 19 maja 2011 r. [...] z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi o tej samej treści na bezczynność oraz skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie odpowiedniego oznakowania ulicy D. w W., na odcinku stycznym z działką spółki o nr 134/1. W skardze podniesiono, że w dniu 13 sierpnia 2010 r. spółka złożyła w Starostwie Powiatowym pismo (z dnia 12 sierpnia 2010 r.), w którym zaakcentowała, że pismo z dnia 16 lipca 2010 r. nie dotyczy zmiany organizacji ruchu na ulicy D. –położonej na działce nr 179, lecz dotyczy jednoznacznego oznakowania ulicy D. na odcinku stycznym do granicy działki należącej do spółki. Skarżąca podniosła również, że Starosta błędnie przyjął, że skarżąca chce zmienić organizację ruchu na ul. Generała D. Jest odwrotnie, skarżąca chce, żeby ruch odbywał się tą ulicą. Skarżąca zarówno w skardze na bezczynność jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania wniosła o zobowiązanie Starosty W. do wydania aktu administracyjnego w przedmiocie wyżej wymienionych spraw w terminie 14 dni od doręczenia organowi akt sprawy i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Starosta W. w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie. Sąd wskazał, że sprawa ze skargi spółki na bezczynność Starosty W. została zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod sygnaturą akt IV SAB/Po 36/11 a sprawa na przewlekłe prowadzenie postępowania pod sygnaturą akt IV SAB/Po 38/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż wniesiona skarga na bezczynność nie należy do właściwości sądu administracyjnego i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 postanowił o jej odrzuceniu. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd podkreślił, że znak drogowy stanowi przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. W związku z tym nie można powoływać się na naruszenie swojego indywidualnego uprawnienia lub interesu prawnego przez ustawienie znaku drogowego. Sąd stwierdził, iż ustawienia znaku drogowego nie można rozpatrywać w płaszczyźnie uregulowań dotyczących wydania decyzji lub postanowień (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a). Czynność ustawienia znaku drogowego nie może być też zakwalifikowana jako czynność "z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" o jakiej mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a, co przesądza t o niemożliwości poszukiwania ochrony prawnej przez skarżącą przed sądem administracyjnym w trybie przewidzianym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a tym samym złożenia skargi na bezczynność Starosty w tym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła [...] z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., reprezentowana przez adwokata. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik: - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędna wykładnię i przyjęcie, iż bezczynność Starosty w przedmiocie zatwierdzenia przedłożonego projektu zmiany organizacji ruchu nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązku wynikającego z przepisów prawa i nie podlega zaskarżeniu; - art. 133 p.p.s.a. i art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie znacznej części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że skarżąca domaga się ustawienia znaku drogowego. Wskazano, że skarżąca wnioskowała do Starosty o prawidłowe oznakowanie ulicy i jako przykład zaproponowała oznakowanie znakami drogowymi, co nie oznacza, iż nie dopuszczała innej możliwości oznakowania ulicy. Zdaniem skarżącej Sąd zbyt pochopnie uznał, że przedmiotem zaskarżenia nie było zatwierdzenie projektu organizacji ruchu, tylko ustawienie znaku drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że przepisy § 2 ust. 1 pkt 1 lit d oraz ust. 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) wprost stanowią, że zatwierdzenie organizacji ruchu, jako jedno z działań w zakresie zarządzania ruchem, jest "czynnością organizacyjno – techniczną". Zatwierdzenie organizacji ruchu jest zatem z jednej strony aktem o charakterze generalnym, z drugiej zaś konkretnym, dotyczącym uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego wynikających z ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też uznać należy, że czynność materialno – techniczna, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu na drodze mieści się w katalogu przesłanek określonych w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy, a zatem podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Taki pogląd był już wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1767/11 oraz z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1394/11). Natomiast czynność postawienia znaku drogowego w konkretnym miejscu jest czynnością wykonawczą, wtórną do czynności materialno – technicznej, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. Oznacza to, że faktyczna czynność postawienia znaku drogowego nie jest jedną z czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie można podzielić stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, iż przedmiotem skargi jest ustawienie znaku drogowego a nie zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. Należy wskazać, iż z pism skarżącej spółki jednoznacznie wynika, że wnosi o oznakowanie ulicy D. w W., na odcinku stycznym z działką spółki o nr 134/1. W skardze skierowanej do Sądu I instancji spółka podniosła, że jej pismo z dnia 16 lipca 2010 r. nie dotyczy zmiany organizacji ruchu na ulicy D. –położonej na działce nr 179, lecz dotyczy jednoznacznego oznakowania ulicy D. na odcinku stycznym do granicy działki należącej do spółki. W takiej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotem zaskarżenia nie było zatwierdzenie projektu organizacji ruchu, lecz właśnie sama tylko czynność faktyczna, to jest ustawienie znaku drogowego, a więc czynność wtórna w stosunku do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, o czym już była mowa powyżej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.