IV SAB/Po 38/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi W. E. S. sp. z o.o. w W. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania postanawia 1. odrzucić skargę 2. zwrócić stronie skarżącej W. E. S. sp. z o.o. z siedzibą w W. uiszczony wpis w kwocie 100 złotych (sto) W dniu [...] lipca 2010r. W. E. S. Sp. o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez Prezesa Zarządu D. W. złożyła w Urzędzie Miasta W. wniosek o odpowiednie oznakowanie ulicy D. na odcinku bezpośrednio graniczącym z działką spółki o nr ewid. [...], wskazując jednocześnie we wniosku propozycję oznakowania ulicy. Pismem z dnia [...] lipca 2010r. znak [...] Burmistrz W. przesłał wyżej opisany wniosek do Starostwa Powiatowego w W. oraz do Powiatowego Zarządu Dróg w W.. W dniu [...] sierpnia 2010r. W. E. S. w W. złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Burmistrza W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu sprawy uznało zażalenie za uzasadnione i postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] na podstawie art. 37 § 2 Kpa wyznaczyło Burmistrzowi W. dodatkowy termin załatwienia sprawy tj. 14 dni od daty doręczenia postanowienia. W szczególności Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 65 § l Kpa jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie to następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] Burmistrz W. uznając się za organ niewłaściwy do załatwienia wniosku strony , na podstawie art. 65 § l Kpa oraz art. 10 ust.5 i 10 Prawa o ruchu drogowym /Dz.U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm. / przekazał wniosek W. E. S. Sp. z o.o. w sprawie wprowadzenia zmiany w organizacji ruchu na odcinku ul. D. w W. - do załatwienia według właściwości przez Starostę W.. Na to postanowienie strona nie wniosła zażalenia wobec czego, stało się ono ostateczne i wiążące dla strony i organów administracji publicznej. Moc wiążąca postanowienia nie została też obalona w trybach nadzwyczajnych ani też w trybie art. 22 § l pkt l Kpa. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] skierowanym do W. E. S. Sp. z o.o. w W. i doręczonym dnia [...] listopada 2010 r., Starosta W. jako organ zarządzający ruchem na drogach powiatowych i gminnych zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. 2005 r. Nr 108, póz. 908 ze zm. ) poinformował, iż nie wyraża zgody na zmianę oznakowania ul. D. na odcinku graniczącym z dz. Nr 134/1 w W.. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę, iż w celu zmiany organizacji ruchu należy stosownie do przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem ( Dz. U. Nr 177, póz. 1729 ) przedstawić wykonany i zaopiniowany projekt organizacji ruchu. W dniu [...] grudnia 2010 r. W. E. S. Spółka z o.o. w W. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. za pośrednictwem Starosty W. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Starostę W.. W uzasadnieniu zażalenia strona wskazała , iż mimo wydanego przez Burmistrza W. postanowienia z dnia [...] października 2010 r. o przekazaniu sprawy do załatwienia według właściwości Starosta W. do tej pory sprawy nie załatwił, bowiem nie zakończył postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej bądź postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 roku uznało zażalenie za nieuzasadnione. Kolegium Odwoławcze uznało, iż pismo Starosty W. z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] stanowi właściwy sposób załatwienia wniosku strony , a ponieważ postanowienie Burmistrza W. o przekazaniu sprawy do załatwienia według właściwości doręczone zostało Staroście W. dnia [...] października 2010 r., zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie jest nieuzasadnione. Pismem z dnia [...] maja 2011 roku W. E. S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi o tej samej treści na bezczynność oraz skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie odpowiedniego oznakowania ulicy Generała D. w W. ,na odcinku stycznym z działką spółki o nr [...]. W skardze podniesiono, że w dniu [...] sierpnia 2010 roku spółka złożyła w Starostwie Powiatowym pismo (z dnia 12 sierpnia 2010 roku ), w którym zaakcentowała, że pismo z dnia 16 lipca 2010 roku nie dotyczy zmiany organizacji ruchu na ulicy D. –położonej na działce nr [...] ,lecz dotyczy jednoznacznego oznakowania ulicy D. na odcinku stycznym do granicy działki należącej do spółki. Skarżąca podniosła również ,że Starosta błędnie przyjął, że skarżąca chce zmienić organizację ruchu na ul. Generała D. Jest odwrotnie, skarżąca chce, żeby ruch odbywał się tą ulicą. Skarżąca zarówno w skardze na bezczynność jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania wniosła o zobowiązanie Starosty W. do wydania aktu administracyjnego w przedmiocie wyżej wymienionych spraw w terminie 14 dni od doręczenia organowi akt sprawy i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Starosta W. w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie. Sprawa ze skargi spółki na bezczynność Starosty W. została zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod sygnaturą akt IV SAB/Po 36/11 a sprawa na przewlekłe prowadzenie postępowania pod sygnaturą akt IV SAB/Po 38/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest przewlekłość prowadzonego postępowania przez Starostę W. w sprawie odpowiedniego oznakowania ulicy Generała D. w W. na odcinku stycznym z działką należącą do Spółki o nr [...]. W piśmie z dnia 12 sierpnia 2010 roku Spółka napisała, że pismo z dnia [...] lipca 2010 roku nie dotyczy zmiany organizacji ruchu na ulicy D., lecz jednoznacznego oznakowania ulicy D. na odcinku do granicy działki należącej do Spółki o nr [...]. "Stan obecny bez odpowiedniego oznakowania tego odcinka ulicy powoduje, że nawet niektórzy urzędnicy Urzędu Miejskiego maja problem z określeniem położenia ulicy D. ,co w skrajnych wypadkach doprowadza nawet do wydawania błędnych ,niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych". Takie samo stanowisko spółka zawarła w skardze do Sądu i w udzielonej odpowiedzi na odpowiedź na skargę. Zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej - ppsa), sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tj. w sprawach na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z powyższych regulacji wynika, że zaskarżenie przewlekłości organu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powołanych wyżej przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Skarżąca Spółka w piśmie z dnia [...] lipca 2010 roku wniosła"o odpowiednie oznakowanie ulicy D., na odcinku bezpośrednio graniczącym z działką spółki o nr [...]. Na załączonej fotografii przedstawiła sugestie odpowiedniego oznakowania odcinka ulicy ,zarówno znakami pionowymi (znak B1"zakaz ruchu w obu kierunkach" wraz z dodatkową tabliczką "Ruch tylko za zgodą WES Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością ",znak C9"nakaz jazdy z prawej strony znaku", znak C10"nakaz jazdy z lewej strony znaku "AK i poziomymi (znak "linia pojedyncza ciągła szeroka). W uznaniu Sądu sprawa ze skargi złożonej przez spółkę w tej konkretnej sprawie na przewlekłe prowadzenie postępowania nie należy do kognicji sądów administracyjnych, dlatego, że sprawa o postawienie znaków drogowych również przez te sądy nie jest rozpoznawana. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiedział się w swych orzeczeniach na temat, że znak drogowy stanowi przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. W związku z tym nie można powoływać się na naruszenie swojego indywidualnego uprawnienia lub interesu prawnego przez ustawienie znaku drogowego(postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2010 roku LEX nr 658620). Poglądy identyczne przyjęto również w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych w 2011 roku.I tak samo Naczelny Sąd Administracyjny przyjał w postanowieniu z dnia 9 grudnia 2011 roku I OSK 614/11 - Postanowienie NSA, Wyrok NSA z 23 marca 2011 roku I OSK 736/10, Postanowienie NSA z 11 października 2011 roku I OSK 1768/11,Postanowienie NSA z 1 września 2011 roku I OSK 1394/11. Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił stanowisko, że nie budzi wątpliwości, iż ustawienia znaku drogowego nie można rozpatrywać w płaszczyźnie uregulowań dotyczących wydania decyzji lub postanowień (art.3§2 pkt 1-3 p.p.s.a). Czynność ustawienia znaku drogowego ,nie może być też zakwalifikowana jako czynność "z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" o jakiej mowa w art 3§2 pkt 4p.p.s.a .Przesądza to o niemożliwości poszukiwania ochrony prawnej przez skarżącą przed sądem administracyjnym w trybie przewidzianym w art.3§2 pkt 4p.p.s.a a tym samym złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w tym zakresie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Dodatkowo, gdyby nawet przyjąć ,że kognicja sądu administracyjnego w tej konkretnie sprawie z powodu chociażby innego jej zakwalifikowania lub dokonania innej wykładni przepisów prawa występuje, to za odrzuceniem skargi przemawia kolejny argument. Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2011, nr 6, poz. 18), zmieniająca w szczególności art. 37 § 1 kpa i art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 ppsa, weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011 r. Nie ulega wątpliwości, że odrębne od zażalenia na bezczynność Starosty W. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania musiałoby być złożone po dniu 10 kwietnia 2011 r., bowiem przed dniem 11 kwietnia 2011 r. polski system prawny nie znał takiej instytucji prawnej. W aktach sprawy administracyjnych badanej przez Sąd w niniejszej sprawie, Spółka nie złożyła po dniu 11 kwietnia 2011 r. a przed wywiedzeniem skargi w sprawie IV SAB/Po 38/11, odrębnego zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie można zdaniem Sądu w świetle powyższej regulacji prawnej za takowe przyjąć zażalenia Spółki z dnia 2 grudnia 2010 roku na niezałatwienie sprawy w terminie dotyczące bezczynności Starosty W.( a więc innego zarzutu rozpatrywanego w odrębnym trybie ) rozpoznanego przez SKO postanowieniem z dnia 18 stycznia 2011 roku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że niewyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (w szczególności w oparciu o art. 37 § 1 kpa), powoduje niedopuszczalność skargi (odpowiednio - postanowienie NSA z: 26.11.2008 r., I OSK 1401/08; 18.01.2011 r., I OSK 2121/10; Z. Kmieciak – op. cit. s. 32-33). Wobec powyższego poza kognicją Sądu pozostały kwestie związane z badaniem przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, a nadto kwestie merytoryczne, podnoszone w uzasadnieniu skargi. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie przepisów przywołanych powyżej skargę odrzucił. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.232§2 pkt 1 p.p.s.a.