I OSK 614/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., S. B. prowadzącej działalność gospodarczą –T. w R., K. O. -"F." z siedzibą w O. i G. B. - "G." z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1051/10 w sprawie ze skargi K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., S. B. prowadzącej działalność gospodarczą –T. w R., K. O. -"F." z siedzibą w O. i G. B. - "G." z siedzibą w W. na czynność Zarządu Powiatu T. w przedmiocie ustawienia na drodze powiatowej [...], w miejscowości W. znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2010 r. (sygn. akt III SA/Kr 1051/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargi: K. Sp. z o.o. z siedzibą w K., S. B. – T., K. O. – "F." i G. B. – "G." na czynność Zarządu Powiatu T. w przedmiocie ustawienia na drodze powiatowej [...] w miejscowości W. znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. K. Sp. z o.o. z siedzibą w K., S. B. – T., K. O. – "F." i G. B. – "G.", wskazując na przepis art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm. ), zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie czynność prawną Starosty Powiatu T. polegającą na zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości W. , co w konsekwencji – zdaniem skarżących - oznaczało skargę na (cyt.) "czynność faktyczną Zarządu Powiatu T. wtórną wobec zatwierdzonego projektu organizacji ruchu polegającą na ustawieniu znaku zakazu wjazdu ograniczającą konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej i równości wobec prawa". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Starosta Powiatu T. zatwierdził zmianę organizacji ruchu w miejscowości W. poprzez zakazanie wjazdu na drogę powiatową nr [...] pojazdom o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton. Zaskarżonej czynności skarżący zarzucili zatem: rażące naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) w zw. z § 3 ust 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729 z późn. zm.) w zw. z art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) twierdząc, że wprowadzenie zmiany organizacji ruchu nastąpiło mimo, iż nie było przesłanek do jej wprowadzenia, a ustawienie przedmiotowego zakazu w tym właśnie miejscu (za zjazdem do konkurencyjnej kopalni) naruszało prawa osób trzecich, jak również konstytucyjne zasady równości wobec prawa i swobody działalności gospodarczej. Skarżący zarzucili również organowi rażące naruszenie § 8 pkt 6 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., poprzez przyjęcie projektu organizacji ruchu, mimo nieefektywności projektowanej organizacji ruchu, bowiem wprowadzanie przedmiotowego zakazu w miejscu, gdzie znajdują się kopalnie kruszyw, a wobec tego nieunikniony jest przewóz ciężkich towarów, nie znajduje uzasadnienia i godzi w interes osób trzecich (powoduje poważną szkodę). Poza tym podnoszono, iż zaskarżona czynność narusza art. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP (zasada równości wobec prawa), poprzez nieuzasadnioną dyskryminację jednych użytkowników drogi przy jednoczesnym uprzywilejowaniu innych podmiotów a także § 4 pkt 1 w/w rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w związku z jego § 3 i w związku z art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez ustawienie znaku zakazu wjazdu przed zatwierdzeniem przez Starostę T. zmiany organizacji ruchu. Skarżący twierdzili ponadto, iż zaskarżona czynność rażąco naruszała art. 7 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez Starostę postępowania związanego z zatwierdzeniem organizacji ruchu z całkowitym pominięciem zasad wyrażonych w tych przepisach, jak również pozostawała w sprzeczności z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP i art. 6 ustawy prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 155, poz. 1095z późn. zm.) poprzez zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu, która uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżących. Odpowiadając na skargę, Starosta T. wnosił o odrzucenie skargi K. Sp. z o.o. z powodu wniesienia jej po terminie, względnie o oddalenie wszystkich skarg. Zarządzeniem z dnia 22 września 2010 r. Przewodniczący Wydziału zarejestrował wyżej przedstawione pismo jako dwie skargi, z których pod sygnaturą akt III SA/Kr 1050/10 zaewidencjonowano skargę na czynność prawną Starosty Powiatu T. polegającą na zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu na drodze, zaś pod sygnaturą akt III SA/Kr 1051/10 zarejestrowano przedmiotową skargę to jest skargę na czynność faktyczną Zarządu Powiatu T. polegającą na ustawieniu znaku zakazu wjazdu na drogę. Odrzucając – na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) zwaną w skrócie: "P.p.s.a." – wyżej opisaną skargę na czynność faktyczną Zarządu Powiatu T., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że była ona niedopuszczalna. Na wstępie Sąd wskazał, że sądowa kontrola legalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a., którego treść przytoczył a ponadto zauważył, iż zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Nadmieniono też, iż w dotychczasowym orzecznictwie ocena działań związanych z umieszczaniem znaków drogowych na drogach, a tym samym i ocena prawna znaku drogowego umieszczonego na drodze były przedmiotem niejednoznacznych stanowisk, tym nie mniej Sąd orzekający, mając na względzie przytoczony wyżej przedmiot skargi i stan faktyczny, który stał się podstawą do jej wniesienia – stanął na stanowisku, że znak drogowy stanowi przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. W związku z tym nikt nie może powoływać się na naruszenie swojego uprawnienia lub interesu prawnego przez usytuowanie znaku drogowego. Znak ten może, co najwyższej, naruszać interes faktyczny danej osoby. Podnoszona natomiast przez skarżących okoliczność, wskazująca na związek między ustawieniem znaku zakazu, a prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą stanowiła – zdaniem Sądu – właśnie o naruszeniu interesu faktycznego skarżących. Samo ustanowienie znaku zakazu nie zakazuje bowiem skarżącym prowadzenia działalności gospodarczej, ani nie ogranicza innych swobód obywatelskich. Sąd podkreślił też, że postawienie znaku drogowego nie jest dokonywane, ani w formie decyzji, ani postanowienia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. i w szczególności ( z uwagi na swój charakter generalny) nie jest też innym, niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 P.p.s.a aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki zaakcentował, że podstawą prawną regulacji związanych z poruszaniem się po drogach publicznych i korzystaniem z tych dróg są dwie ustawy – ustawa z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) i ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Jednocześnie, w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Dokonując analizy przepisów § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a), d) i e) w/w rozporządzenia, Sąd Wojewódzki, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że z ich treści wynika wprost, iż umieszczenie znaku drogowego jest czynnością techniczną, wtórną wobec zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na drodze publicznej, a taka czynność nie mieści się w kompetencji sądownictwa administracyjnego, określonej przytoczonymi wyżej przepisami P.p.s.a. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie w całości, K. Sp. z o.o. z siedzibą w K., S. B. – T. , K. O. – "F." i G. B. – "G." W. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 P.p.s.a.) w postaci: 1) naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli czynności faktycznej Zarządu Powiatu T. polegającej na ustawieniu na drodze powiatowej nr [...] znaku drogowego ustanawiającego zakaz wjazdu pojazdów powyżej 12 ton pod względem jej zgodności z prawem, a to poprzez zaniechanie dokonania takiej kontroli, do której Sąd I instancji był zobowiązany i odrzucenie skargi, podczas, gdy zarówno art. 3 § 3 P.p.s.a, jak i art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowią wyraźnie, że czynność faktyczna (którą w przypadku niniejszej sprawy było ustawienie na drodze powiatowej [...] znaku zakazu wjazdu pojazdów powyżej 12 ton) może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego; 2) naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w zakresie wymienionych w nim "aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż, określone w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej", podczas gdy z przepisu tego wynika wprost, że obejmuje on akty nie będące aktami prawa miejscowego, tak więc zawiera się w nim zaskarżona czynność faktyczna Zarządu Powiatu T. w postaci ustawienia znaku drogowego, czynność ta jest bowiem "innym aktem" z zakresu administracji publicznej, wydanym przez organ jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym mieści się w kategorii form administracji zaskarżalnych do sądu administracyjnego, objętej tym przepisem; 3) naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie jego zastosowania w konsekwencji błędnego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy i przyjęcia, że zaskarżona czynność Zarządu Powiatu T. w postaci ustawienia przedmiotowego znaku drogowego jest czynnością o charakterze generalnym, podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy, opisywanych szczegółowo w skardze wynika, że owa czynność faktyczna, mimo pozornie generalnego charakteru, jest czynnością o indywidualnym charakterze, wskutek tego Sąd I instancji bezzasadnie odmówił zastosowania przepisu art. 3 § 2 pkt 4 w niniejszej sprawie; 4) naruszenia art. 3 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie jego treści przy wydawaniu skarżonego postanowienia, co stanowiło podstawę do bezzasadnego odrzucenia skargi przez Sąd I instancji, podczas gdy przepis ten wyraźnie stanowi, że sądy administracyjne orzekają nie tylko w sprawach określonych w P.p.s.a., ale także w sprawach, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę organów administracji publicznej; co w niniejszej sprawie spowodowało niezastosowanie, właśnie poprzez art. 3 § 3 P.p.s.a art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym , będącego przepisem szczególnym, wskazującym samodzielną podstawę do zaskarżenia przedmiotowej czynności faktycznej Zarządu Powiatu T. polegającej na ustawieniu znaku drogowego do sądu administracyjnego; 5) naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 58 § 3 P.p.s.a poprzez bezzasadne odrzucenie skargi złożonej w niniejszej sprawie przez skarżących, jako rzekomo "nie należącej do właściwości sądu administracyjnego", podczas gdy brak było podstaw do odrzucenia skargi, gdyż czynność faktyczna postawienia znaku stanowi na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 3 § 3 P.p.s.a oraz art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a stanowiła czynność, która może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, a tym samym Sąd I instancji miał obowiązek rozpatrzyć merytorycznie skargę; 6) naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz art. 150 P.p.s.a. poprzez błędne nieuwzględnienie skargi, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, albowiem zaskarżona czynność faktyczna polegająca na postawieniu znaku drogowego na drodze [...] powinna była zostać skontrolowana, gdyż rażąco narusza ona: (i) wskazany w skardze art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem w związku z § 6 ust. 1 tego rozporządzenia w związku z art. 20 ustawy o drogach publicznych poprzez umieszczenie znaku drogowego, mimo braku przesłanek do tego, a jednocześnie z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i zasady swobody działalności gospodarczej; (ii) wskazany w skardze § 8 pkt 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez postawienie znaku w miejscu, gdzie poruszanie się samochodami powyżej 12 ton jest konieczne, a więc dokonanie tej czynności faktycznej godzi w interes osób trzecich, powodując poważną szkodę; (iii) wskazany w skardze art. 1 ustawy — Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez postawienie znaku w sposób, który dyskryminuje jedynych użytkowników drogi przy jednoczesnym uprzywilejowaniu innych podmiotów; (iv) wskazany w skardze art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także w art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej polegające na dokonaniu czynności faktycznej ustawienia znaku w sposób, który uniemożliwia (bądź poważnie utrudnia) prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżących; 7) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 166 P.p.s.a poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy, brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich zarzutów i argumentów skargi, a w szczególności do argumentacji, iż przepis art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym dają możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności faktycznej, tak więc postawienie przedmiotowego znaku drogowego (jako czynność faktyczna) jest zaskarżalne do sądu administracyjnego; 8) naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 166 P.p.s.a poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu skarżonego postanowienia; 9) naruszenie art. 160 P.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia w sytuacji, gdy Sąd winien był rozpoznać sprawę co do istoty i wydać wyrok; 10) naruszenie art. 58 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na odrzuceniu skargi w oparciu o błędne stanowisko, że skarżący nie legitymują się interesem prawnym ani uprawnieniem do zaskarżenia przedmiotowej czynności faktycznej polegającej na postawieniu znaku drogowego zakazu wjazdu pojazdów powyżej 12 ton, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej legitymują się oni konstytucyjnym prawem do prowadzenia działalności gospodarczej, a jednocześnie, jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym między innymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 612/10) a także wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 stycznia 2008 r. (sygn. akt: II SA/Ke 565/07) a także z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1843/09) "przepisy prawa ustrojowego mogą być podstawą konstruowania indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w ustawach samorządowych, będącego jedną z podstaw do wniesienia skargi do WSA; 11) naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 § 3 P.p.s.a. poprzez bezzasadne odrzucenie skargi w konsekwencji dokonania przez Sąd niedopuszczalnej zawężającej wykładni pojęcia interesu prawnego (o którym mowa w art. 88 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), co jest równoznaczne z zawężeniem przysługującego skarżącym na mocy Konstytucji prawa do sądu, podczas gdy jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r. ( sygn. akt I OPS 3/06) za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r. (sygn. akt: K 28/97): "z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zwężającej wykładni prawa do sądu." II. naruszenie przepisów prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 P.p.s.a) a mianowicie: 1) naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a w zw. z art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że akty podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, mające charakter generalny (a do których Sąd I instancji zaliczył również czynność postawienia znaku drogowego), z samej swej istoty nie mogą być źródłem naruszenia interesu prawnego, a tym samym stanowić podstawy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy z art. 3 § 3 P.p.s.a, a także z art. 3 § 3 pkt 5 i 6 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy — Prawo o ustroju sądów administracyjnych wynika wyraźnie, że przedmiotem skargi i kontroli ze strony sądu administracyjnego są także akty i czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, mające charakter generalny i skierowane do nieskonkretyzowanego adresata; 2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a oraz art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a w związku z art. 88 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez zaniechanie zastosowania art. 88 ust. 1 i 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i odrzucenie skargi z argumentacją, że czynność faktyczna ustawienia znaku nie może być źródłem naruszenia interesu prawnego skarżących, a jedynie interesu faktycznego, mimo, iż stanowią one samodzielną podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a tym samym wniesiona przez skarżących skarga do sądu na czynność faktyczną, zgodnie z intencją ustawodawcy, może i w niniejszej sprawie oddziałuje na interes prawny skarżących; 3) naruszenie art. 58 § 1 oraz art. 58 § 3 P.p.s.a. w związku z dokonana błędną wykładnią art. 10 ust. 12 oraz art. 10 ust. 5 i 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w związku z § 2 ust. 1 oraz § 11, § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem w związku z art. 88 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że czynność postawienia przedmiotowego znaku drogowego zakazu wjazdu pojazdów do 12 ton na drodze [...], będąca przedmiotem skargi, mimo, iż stanowi czynność faktyczną z art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, nie jest zaskarżalnym aktem do sądu administracyjnego, gdyż stanowi jedynie konsekwencję organizacji ruchu, co skutkowało w niniejszej sprawie bezpodstawnym odrzuceniem skargi i zaniechaniem merytorycznego rozpatrzenia skargi na tę czynność. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosili o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie nieważności ( względnie stwierdzenie dokonania naruszeniem prawa) zaskarżonej czynności faktycznej Zarządu Powiatu T. lub też uchylenie zaskarżonego postanowienia i uchylenie bądź stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności faktycznej – wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stan faktyczny zaistniały w sprawie akcentując zwłaszcza, że K. prowadzi działalność gospodarczą, polegającą na wydobyciu i sprzedaży kruszyw i w związku z tym czynność faktyczna, polegająca na ustawieniu znaku zakazu poruszania się na wskazanym odcinku drogi, pojazdów o rzeczywistej masie przekraczającej 12 ton, realnie wpływa na zakres prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Skarżący mogą bowiem wywozić kruszywo jedynie znaczenie gorszą i dłuższą trasą, biegnącą na terenie Powiatu B. lub też pojazdami o dopuszczalnym niższym tonażu. Zarówno jedno, jak i drugie rozwiązanie wpływa zaś znacząco na wzrost kosztów związanych z wydobyciem i dostarczeniem kruszywa do odbiorców, co może odbić się negatywnie na funkcjonowaniu przedsiębiorstwa na rynku kruszyw, na jego konkurencyjności oraz rentowności prowadzonej działalności gospodarczej. W odniesieniu do pozostałych skarżących podkreślano, że prowadzą oni działalność w zakresie szeroko rozumianych usług transportowych zajmując się przede wszystkim transportem kamieni i kruszyw. Na podstawie umów o współpracę oraz wystawianych przez K. zamówień od końca 2007 r. oraz od początku 2008 r. do chwili obecnej bezpośrednio współpracują oni z K. W obecnej sytuacji zatem, aby kontynuować dotychczasową działalność, musieliby notorycznie łamać wprowadzony znakiem drogowym zakaz i narażać się w konsekwencji na poniesienie wysokich kar finansowych. Skarżący, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego, podnosili przy tym, iż interes prawny - w rozumieniu art. 101 ustawy samorządzie gminnym - może być wywodzony także z przepisów prawa cywilnego i ustrojowego. Podnoszono również, że Sąd Wojewódzki przyjął, że "znak drogowy stanowi przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata" a to – zdaniem skarżących - nie przesądzało bynajmniej o tym, że nie może on w konkretnej sytuacji naruszyć czyjegoś indywidualnego interesu prawnego czy uprawnienia, gdyż w takim przypadku całkowicie nieużyteczna byłaby instytucja skargi do sądu administracyjnego na podstawie np. ustaw samorządowych. Ponadto – wg skarżących – w analizowanej sprawie powyższy pogląd dotyczący generalnego charakteru zaskarżonej czynności był wątpliwy, gdyż - w stosunku do skarżącej K. - był on de facto indywidualny. Celem ustawienia przedmiotowego znaku było bowiem ewidentnie uniemożliwienie dojazdu ciężarówkami o tonażu przekraczającym 12 ton wyłącznie do tej K. Wskazywano przy tym na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 13 października 2003 r. (sygn. akt: OPS 4/03), sprowadzające się do stwierdzenia, że (cyt.) "wyjaśnienie, jaki charakter prawny ma znak drogowy i jego umieszczenie na drodze, nie może być oderwane od okoliczności faktycznych sprawy, w której doszło do sporu prawnego dotyczącego ustawienia znaku drogowego". Skarżący zwracali też uwagę na fragmentaryczność rozważań Sądu Wojewódzkiego i pominięcie w nich art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 3 § 3 P.p.s.a. w szczególności zaś pominięcie w nich czy postawienie znaku drogowego nie było w niniejszej sprawie czynnością o charakterze indywidualnym — co oznaczałoby, że mógłby mieć do niej zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W konkluzji zwracano uwagę, na niedopuszczalność zawężającej interpretacji konstytucyjnego prawa do sądu, które to prawo – w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - polegało na rozstrzyganiu sporów ze stosunków: cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych oraz rozstrzyganie o zasadności zarzutów karnych a z mocy art. 45 ust. 1 Konstytucji wynikała jednoznacznie wola prawodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta T. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w analizowanym stanie faktycznym nie zachodziły. Powyższe oznaczało więc, że sprawa została rozpoznana przez Sąd w granicach zgłoszonych zarzutów, które okazały się jednak nieusprawiedliwione. Skarżący kasacyjnie zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie zarówno przepisów postępowania, co – ich zdaniem - miało istotny wpływ na wynik sprawy a także obrazę prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów o charakterze procesowym wyjaśnić przede wszystkim należy, że problematyka dotycząca oceny charakteru znaku drogowego przeszła w orzecznictwie sądowoadministracyjnym swoistą ewolucję. Początkowo, pojęcie znaku drogowego było traktowane w sposób jednolity i ogólny, co należy rozumieć w ten sposób, że pod Terminem "umieszczenie znaku drogowego" mieściły się zarówno akty o charakterze decyzyjnym, jak i czynności o charakterze wyłącznie faktycznym. Tego rodzaju podejście zostało m. in. zaprezentowane we wspomnianej w skardze kasacyjnej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. (sygn. akt OPS 4/03). W uchwale tej bowiem Sąd wyraził pogląd, że procedura umieszczenia znaku drogowego w określonym miejscu obejmuje takie elementy, jak: czynności zarządzania ruchem, czynności nadzoru nad tym zarządzaniem oraz czynności organizacji ruchu - sprowadzające się praktycznie do ustawienia określonego znaku drogowego. Po dniu 1 stycznia 2004 r., to jest po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzecznictwo sądowoadministracyjne stopniowo zaczęło rozdzielać i konkretyzować poszczególne elementy wchodzące w skład owej procedury związanej z umieszczeniem w danym miejscu znaku drogowego. W rezultacie przyjmuje się obecnie, że na procedurę tę składa się zatwierdzenie przez starostę organizacji ruchu na drodze powiatowej ( § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d) i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem) i czynność faktyczna polegająca na samym ustawieniu znaku ( zgodnie z zatwierdzoną organizacja ruchu). Zwrócić w tym miejscu przy tym należy uwagę, że o ile nie ma jednolitości w orzecznictwie dotyczącym oceny charakteru zatwierdzenia przez starostę organizacji ruchu drogowego ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11 i z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 736/10), o tyle w przypadku skargi na czynność fizyczną, jaką jest samo ustawienie znaku drogowego w danym miejscu, orzecznictwo jednolicie przyjmuje niedopuszczalność skargi ( vide: np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 735/10 oraz z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1767/11). Uznaje się bowiem, że tego rodzaju czynność ma charakter wtórny, następczy w stosunku do wcześniejszej czynności (względnie aktu), jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze. Przyjęcie zaś, że umieszczenie znaku drogowego ( w sensie fizycznym) jest wyłącznie czynnością wykonawczą skutkuje tym, że w takim wypadku nie można do tego rodzaju czynności odnosić takich pojęć, jak np. interes prawny. Czynność ta nie mając charakteru samodzielnego, stanowi jedynie praktycznie uzewnętrznienie poprzedzającej ją czynności prawnej (względnie aktu), jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego. W tych warunkach zatem pojęcie interesu prawnego może być jedynie potencjalnie rozważane tylko w odniesieniu do tej ostatniej czynności, mającej – jak wspomniano wyżej - charakter decyzyjny. Wskazywany w skardze do Sądu Wojewódzkiego – jako jej podstawa – przepis art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi podstawę do wniesienia do sądu administracyjnego skargi, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Odesłanie jednak, zawarte w tym przepisie, do art. 87 ust. 1 omawianej ustawy nakazuje, aby wnoszący tego rodzaju skargę legitymował się interesem prawnym. Skoro jednak – jak wyżej to zostało wyjaśnione – w stosunku do czynności, mającej tylko charakter wykonawczy, tego rodzaju pojęcie nie może być w ogóle odnoszone, to należy stwierdzić, że art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie mógł stanowić podstawy prawnej dla wniesionej w tej sprawie skargi do Sądu pierwszej instancji. W związku z powyższym, choć istotnie Sąd Wojewódzki nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do prawidłowości podstawy prawnej skargi, która została do niego wniesiona, a do czego obligował go przepis art. 144 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a., ale uchybienie to - mając na uwadze to, co wyżej zostało powiedziane – nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarga bowiem – przy braku podstawy prawnej umożliwiającej jej wniesienie do sądu – podlegała odrzuceniu, po myśli art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 58 § 3 P.p.s.a. Tym samym, nierozpoznanie przez Sąd Wojewódzki sprawy pod względem merytorycznym, nie naruszało przepisów: art. 3 §1 i 2, art.147 § 1 i art. 150 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Jedynie zatem uzupełniająco, z uwagi na treść zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, dodać w tym miejscu wypada, że przepisy art. 3 § 2 pkt 4, 5 i 6 P.p.s.a. w żaden sposób nie znajdowały w tej sprawie zastosowania. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. odnosi się do aktów i czynności o charakterze wyłącznie materialno – technicznym, którego to charakteru nie ma czynność czysto wykonawcza. Z kolei przepisy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stanowią postawę prawną dla skarg, ale na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, nie zaś na czynności. Niezasadne były także zarzuty skarżących, odnoszące się do regulacji konstytucyjnych. Zaznaczyć trzeba, że orzekając w analizowanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości wypowiedzenia się, co do zasadności skargi na czynność prawną Starosty Powiatu T. polegającą na zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości W. ( która dopiero będzie przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie), tym niemniej stoi na stanowisku, że skoro potencjalnie istnieje możliwość wniesienia skargi na czynność o charakterze decyzyjnym, to wyłączenie prawa wniesienia skargi na czynność do niej wykonawczą, nie stanowi pozbawienia strony prawa do sądu. Odrzucenie zatem skargi na czynność faktyczną, polegającą na ustawieniu znaku drogowego nie narusza w tych warunkach przepisu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego, ani też jej art. 45 ust. 1 stanowiącego, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Potencjalne prawo do zaskarżenia czynności polegającej na zatwierdzeniu organizacji ruchu drogowego skutkuje również tym, że brak dopuszczalności skargi na czynność faktyczną, realizującą jedynie w praktyce fizyczne ustawienie znaku drogowego (zgodnie z zatwierdzoną organizacją ruchu), nie może być oceniana jako naruszająca zasady równości wobec prawa i swobody działalności gospodarczej ( art. 32 i 20 oraz 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Odrzucenie skargi a zatem wydanie orzeczenia czysto formalnego, powodowało to, że Sąd Wojewódzki nie miał nawet możliwości wypowiedzenia się w analizowanej sprawie w kwestiach merytorycznych. Tym samym, nie dokonywał w tym przypadku jakiejkolwiek wykładni prawa materialnego. Zatem zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej a dotyczące obrazy prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię były nieusprawiedliwione. Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie była uzasadniona Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.