II SA/Sz 128/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2012r. sprawy ze skargi Rady Miasta Koszalin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 02 grudnia 2011 r. nr NK-4.4131.464.2011.BB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w Koszalinie oddala skargę Rozstrzygnięciem Nadzorczym Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 2 grudnia 2011 r., nr NK-4.4131.464.2011.BB na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta Koszalin Nr XV/198/2011 z dnia 27 października 2011 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w Koszalinie. W motywach uzasadnienia rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 27 października 2011 r. Rada Miasta Koszalin – działając na podstawie art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz § 66 ust. 1 i 2 Uchwały Nr V/44/2003 Rady Miasta Koszalin z dnia 20 lutego 2003 r. Statut Miasta Koszalina (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 25, poz. 347 z późn. zm.) podjęła uchwałę w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w Koszalinie. Na mocy przedmiotowej Uchwały Rada odrzuciła skargę złożoną w dniu [...] przez G.S. na działalność Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego. W ocenie organu nadzoru Rada Miasta podejmując ww. uchwałę, w sposób istotny naruszyła obowiązujący porządek prawny. Stosownie bowiem do art. 228 K.p.a. skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Zgodnie natomiast z art. 229 pkt 3, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrzenia skarg – organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalność kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej – jest rada gminy. Art. 229 K.p.a. nie określa właściwości w sposób opisowy stwierdzając, iż właściwymi są organy np. nadzorcze wyższego stopnia, czy sprawujące zwierzchnictwo służbowe (z wyjątkiem pkt 7 i 9), lecz wyraźnie organy te wymienia. Należy z tego wyciągnąć wniosek, że przepisy szczególne powinny w ten sam sposób wskazywać organy, jeżeli ich założeniem jest, że wymienione w art. 229 K.p.a. nie mają właściwości do rozpoznawania skarg z tego działu (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1593/06). Organ, który otrzymuje skargę bada, czy jest właściwy do jej rozpatrzenia i w razie uznania swojej niewłaściwości obowiązany jest przekazać ją właściwemu organowi albo wskazać skarżącemu właściwy organ ( art. 231 K.p.a.)W razie uznania, że organ który otrzymał skargę jest właściwy do jej rozpatrzenia, powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu miesiąca. Odmowne załatwienie oznacza zarówno zwrot skargi, gdy została wniesiona do organu niewłaściwego, a nie można go ustalić na podstawie treści skargi, jej odrzucenie, gdy brak przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie, np. treść skargi wykracza poza jej zakres, skarżący nie ma zdolności do jej wniesienia, skarga nie stanowi wyrazu określonego interesu, w tej samej sprawie toczy się postępowanie przed innym organem, jak i oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności, a także pozostawienie jej bez rozpoznania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły opisane wyżej przesłanki przemawiające za odrzuceniem wniesionej skargi przez Radę Miasta. Skoro przepis art. 229 pkt 3 K.p.a. określa wprost, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi na działalność kierownika gminnej jednostki organizacyjnej jest rada gminy, to każda sprawa (z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej), co do której wniesiono skargę na działania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej – powinna być rozpatrzona przez radę. Nie ulega wątpliwości, że dyrektor szkoły prowadzonej przez gminę jest kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej, a prowadzenie szkoły przez gminę nie jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. Tym samym w ocenie organu nadzoru, Rada Miasta była organem właściwym do rozpatrzenia skargi na działania Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego, która dotyczyła, co wynika z uzasadnienia do uchwały "naruszeń dotyczących stosunku pracy oraz relacji pomiędzy pracodawcą a pracownikiem", a więc jej przedmiotem było naruszenie interesu skarżącego, o którym mowa w art. 227 K.p.a. Tym samym Rada Miasta powinna na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a. rozpatrzyć przedmiotową skargę, nie mogła natomiast odrzucić skargi z uwagi na to, że uznała się za organ niewłaściwy do jej rozpatrzenia. W skardze na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Miasta Koszalin wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego dnia 2 grudnia 2011 r. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż stanowisko Wojewody zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym jest błędne i nie opiera się na wnikliwym zbadaniu uchwały oraz sprawy której dotyczy. Chybiony jest zarzut, że Rada Miejska rozpatrując przedmiotową skargę uznała się za niewłaściwą. Dowodem na powyższe jest przyjęcie przez organ stanowiący aktu – uchwały na podstawie którego rozstrzygnięto złożoną skargę. Dodatkowo w uzasadnieniu do uchwały podkreślono, że Rada Miejska formalnie jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi na działalność dyrektora szkoły prowadzonej przez gminę. Formalnie właściwość nie determinuje jednak konieczności merytorycznego rozpoznania skargi. Jak wynika z art. 262 § 1 Kodeksu pracy, spory o roszczenia ze stosunku pracy rozstrzygają sądy pracy. Jeżeli zatem Rada Miejska uznała, że sprawa dotyczy sporu pracowniczego, nie mogła go merytorycznie zbadać. Wobec powyższego zarzuty organu nadzoru dotyczące uznania się przez Radę Miejską za niewłaściwą do rozpatrzenia skargi oraz nie podania przepisów na jakiej podstawie wywiedziono taki wniosek są bezpodstawne i pozostają w sprzeczności z uzasadnieniem do uchwały. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ podkreślił, że dotyczą one relacji pomiędzy pracownikiem a pracodawcą i powinny być rozstrzygnięte w oparciu o normy zawarte w Kodeksie pracy, ustawie o systemie oświaty i Karcie Nauczyciela. Oceny tej winno dokonać Kuratorium Oświaty oraz Sąd Pracy. Powyższe wskazuje, że skarga wykracza poza zakres skargi w znaczeniu art. 227 K.p.a. i nie może być merytorycznie rozpatrzona przez Radę Miejską, która dokonując takiej oceny stałaby się organem "dodatkowym" w stosunku do sądu pracy. Próba merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w skardze doprowadziłaby do istotnego naruszenia porządku prawnego oraz przekroczenia przysługujących kompetencji. Skarżący nie wskazał w jaki sposób zachowanie się Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego polegające na zaniedbaniu, nienależytym wykonywaniu zadań, naruszeniu praworządności uniemożliwiło mu dochodzenie swoich praw przed właściwymi organami, co w konsekwencji naruszyłoby jego interesy. Wobec powyższego, mając na uwadze, że przedmiotowa skarga nie ma charakteru skargi administracyjnej w rozumieniu art. 227 K.p.a. jedyna możliwością było jej odrzucenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do argumentacji wyrażonej przez Radę Miasta, Wojewoda podniósł, iż art. 262 § 1 Kodeksu pracy nie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 229 pkt 3 K.p.a. i nie określa organu właściwego (innego niż rada gminy) do rozpatrzenia skargi na działania dyrektora szkoły, będącego kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy. Właściwość rady do rozpatrzenia skargi na działania dyrektora szkoły gminnej mogłaby zostać wyłączona na mocy przepisu szczególnego, który w ten sam sposób co art. 229 pkt 3 K.p.a. określałby właściwość organu, innego niż organ gminy do rozpatrzenia skargi. Powołany przepis Kodeku pracy nie określa organu właściwego do rozpatrzenia skargi na działania dyrektora szkoły, lecz wskazuje sąd właściwy do rozstrzygnięcia sporu o roszczenia ze stosunku pracy. Skarżący G.S. wnosi o merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze. Natomiast w ocenie organu zarzuty te dotyczące braku poszanowania godności pracownika, pozbawienia prawa do dodatku motywacyjnego oraz dyskryminacji stanowią wyraz naruszenia interesu skarżącego o którym mowa w art. 227 K.p.a. Tym samym motyw skargi przesądza o konieczności zakwalifikowania pisma skarżącego do kategorii skarg w rozumieniu art. 227K.p.a. Wbrew stanowisku Rady Miasta skarga G.S. stanowi wyraz określonego interesu, który został naruszony, bowiem z jej treści wynika, że doszło do naruszenia interesu skarżącego polegającego na naruszeniu godności pracownika, pozbawieniu prawa do dodatku motywacyjnego oraz dyskryminacji związanej naruszeniem zasady równego traktowania pracowników. Równocześnie organ nie zgodził się z zarzutem podnoszonym w skardze Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze, iż treść skargi z dnia [...] r. wykraczała poza jej zakres. Do zakresu skargi G.S. należały ww. okoliczności opisujące niewłaściwe zachowanie Dyrektora szkoły skutkujące naruszeniem interesu skarżącego, a tym samym treść skargi mieści się w zakresie przedmiotowym skargi o której mowa w art. 227 K.p.a. Odnośnie argumentu zarzucającego organowi nadzoru zbyt "dogłębną ingerencję" w rozstrzygnięcia podejmowane przez Radę Miasta Koszalin, organ wskazał, że wydając rozstrzygnięcie nadzorcze działa na podstawie i w granicach prawa, tj. w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru, dokonując oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie rozpatrzenia skargami obowiązek zbadać, czy rada miasta jest organem właściwym, w rozumieniu art. 229 K.p.a, do rozpatrzenia skargi określonego podmiotu, a żeby to ustalić niezbędne jest zapoznanie się z treścią skargi wniesionej przez skarżącego, określającą jej przedmiot oraz podmiot. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że kontroli podlega materialna i proceduralna prawidłowość zaskarżonego do Sądu aktu. W niniejszej sprawie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody prawa nie narusza. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Również art. 6 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Na treść działania na podstawie przepisów prawa składają się: ustalenie treści normy prawnej mającej zastosowanie w rozstrzyganej sprawie, wyrażenie stanu faktycznego sprawy w języku normy prawnej oraz podciągnięcie tego stanu faktycznego pod treść normy prawnej i określenie praw i obowiązków stron postępowania. Oznacza to również przestrzeganie swojej właściwości i rozpatrywanie spraw mieszczących się w granicach tej właściwości. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych, w przypadku gminy – w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej u.s.g. Nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 u.s.g.). W ramach nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.) Kompetencje nadzorcze wojewody obejmują swym zakresem przedmiotowym także uchwały rady gminy podejmowane w oparciu o przepis art. 229 pkt 3 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu, organ nadzoru prawidłowo wywiódł, że w sprawie zastosowanie ma art. 229 pkt 3 K.p.a. Nie można zaakceptować stanowiska Rady Miejskiej w Koszalinie wyrażonego w Uchwale Nr XV/198/2011 z dnia 27 października 2011 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w Koszalinie. Odrzucając skargę organ nie wskazał przepisu szczególnego, z którego miałoby wynikać uprawnienie dla innego niż ona organu do rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego. Powoływanie się natomiast na przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 oraz art. 33 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym jest chybione, bowiem organ wyinterpretował z niego uprawnienie burmistrza, prezydenta do rozpatrywania skarg, gdy tymczasem kompetencja organu wynika wprost z art. 229 pkt 3 K.p.a. W tym miejscu należy wskazać, że z treści art. 229 pkt 3 K.p.a. wynika, że jeżeli przepisy szczególe nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest rada gminy, chyba, że skarga dotyczy spraw zleconych z zakresu administracji rządowej, wówczas organem tym jest wojewoda. Nie ulega wątpliwości, że dyrektor szkoły prowadzonej przez gminę jest kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej, a prowadzenie szkoły przez gminę nie jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. Wobec tego organem właściwym do rozpoznania skargi dotyczącej zadań lub działalności dyrektora szkoły prowadzonej przez gminę jest rada gminy, jak stanowi art. 229 pkt 3 K.p.a., chyba, że przepisy szczególne wskazują inny organ. Przy czym należy zaznaczyć, że art. 229 pkt 3 K.p.a. nie stanowi, że organem właściwym jest zwierzchnik służbowy kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, ale organ wskazuje imiennie. Gdyby przepis ten określał właściwości organu w sposób opisowy, wówczas mając na uwadze wskazany w nim prymat przepisów szczególnych, nakładałby szukać w nich zwierzchnika służbowego. Jednak art. 229 pkt 3 K.p.a. wskazuje wyraźnie radę gminy. Nie ulega wątpliwości, że dyrektor szkoły prowadzonej przez gminę jest kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej, a prowadzenie szkoły przez gminę nie jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. Z treści skargi G.S. na Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego wynika, że został pozbawiony prawa do dodatku motywacyjnego, a zachowanie przełożonego wobec jego osoby naruszało zasadę równego traktowania pracowników. Powyższe zarzuty skargi jednoznacznie wskazują, że doszło do naruszenia interesu skarżącego, o którym mowa w art. 227 K.p.a., tym samym organem właściwym do rozpoznania skargi zgodnie z dyspozycją art. 229 pkt 3 K.p.a. jest Rada Miasta. Natomiast jeżeli organ uzna, że niektóre z zarzutów podniesionych w skardze dotyczą relacji pomiędzy pracownikiem, a pracodawcą z zakresu stosunków prawa pracy, to w tym zakresie winny zostać rozpoznane przez organ właściwy tj. sąd pracy. Z opisanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga okazała się niezasadna, bowiem kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało podjęte zgodnie z przyznanymi organowi nadzoru kompetencjami, których organ ten nie naruszył wskazując w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przekonującą argumentację zajętego stanowiska. Skutkować to musiało oddaleniem skargi, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.