I OZ 419/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II SO/Kr 5/12 o odmowie wymierzenia grzywny Burmistrzowi Miasta Rabka- Zdrój w sprawie z wniosku K. W. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta Rabka- Zdrój za nieprzekazanie sądowi skargi K. W. z dnia [...] lipca 2011 r. postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II SO/Kr 5/12 odmówił wymierzenia grzywny Burmistrzowi Miasta Rabka- Zdrój za nieprzekazanie sądowi skargi K. W. z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. K. W. wystąpił o ukaranie Burmistrza Miasta Rabka- Zdrój, podnosząc, że jego skarga z dnia [...] lipca 2011 r. na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Miasta Rabka- Zdrój wyjaśnił, że zwłoka w przekazaniu sądowi powyższej skargi związana była z bardzo intensywnymi działaniami pełnomocnika organu dotyczącymi ochrony Szpitala Miejskiego w R. WSA w Krakowie stwierdził, że złożony przez skarżącego wniosek dotyczy ponownego wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi z dnia [...] lipca 2011 r. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2011 r., sygn. akt II SO/Kr 15/11 została wymierzona organowi grzywna w wysokości 15.000 zł., a obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ponownego wymierzenia grzywny organowi nieprzekazującemu sądowi skargi. Ponadto w wyniku nałożenia grzywny w sprawie o sygn. akt II SO/Kr 15/11 (postanowienie prawomocne od dnia 2 stycznia 2012 r.) skarga K. W. z dnia [...] lipca 2011 r. została przekazana do WSA w Krakowie w dniu 30 stycznia 2012 r. i wpłynęła do sądu w dniu 1 lutego 2012 r. Z tych wszystkich względów zdaniem Sądu I instancji nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia kolejnego wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 $ 1 P.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K. W., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że w sytuacji gdy organowi zobowiązanemu do przekazania skargi do sądu administracyjnego wymierzono już grzywnę, to obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ponownego wymierzenia organowi grzywny, nawet w sytuacji, gdy organ- pomimo wymierzenia mu grzywny- dalej nie wywiązuje się z obowiązku przekazania sądowi skargi; - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy będącego podstawą wydanego orzeczenia niezgodnie ze stanem faktycznym, bowiem sąd nie uwzględnił faktu, iż dopiero wniosek z dnia 20 stycznia 2012 r. spowodował ostatecznie wysłanie przez organ skargi do sądu w dniu 30 stycznia 2012 r.; - art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu przez sąd celem określenia terminu wiążącego Burmistrza Miasta Rabka- Zdrój, gdyż skarga z dnia [...] lipca 2011 r. była skargą na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a zatem do jej przekazania organ był związany terminem szczególnym określonym w art. 21 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że sprawa z wniosku o ponowne wymierzenie grzywny, złożonego w sytuacji, gdy organ, któremu sąd administracyjny wymierzył już grzywnę, w dalszym ciągu nie dopełnia obowiązku przekazania skargi do sądu administracyjnego, podlega merytorycznemu rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Sąd I instancji pominął również fakt, że dopiero wniosek z dnia 20 stycznia 2012 r. spowodował ostatecznie wysłanie przez organ skargi do sądu w dniu 30 stycznia 2012 r. Burmistrz Miasta Rabka- Zdrój uporczywie dalej ignorował przez dwa miesiące obowiązek przekazania skargi do sądu administracyjnego i dopiero perspektywa kolejnej grzywny skłoniła organ ostatecznie do dopełnienia obowiązku przekazania skargi do sądu administracyjnego. Okoliczność, że przed rozpatrzeniem przez sąd wniosku o ponowne wymierzenie grzywny organ dopełnił wreszcie obowiązku przekazania skargi do sądu wpływać może co najwyżej na wysokość wymierzonej ponownie grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postanowienie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, zobowiązany jest do jej przekazania sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi z kolei, że w razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, Sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco- represyjny. Instytucja ta nie pełni zatem wyłącznie funkcji dyscyplinującej, co wynika z dyspozycji powołanego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 P.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie powinności określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Przedmiot zaskarżenia, określony w art. 55 § 1 P.p.s.a., obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach może spotkać go represja za niewykonanie omawianych obowiązków w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, w drugim zaś już nie. W tym względzie funkcja represyjna art. 55 § 1 P.p.s.a. znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Niewątpliwie celem wniosku o wymierzenie grzywny jest spowodowanie, aby organ przekazał sądowi skargę wraz z aktami sprawy. Tylko wówczas możliwe będzie urzeczywistnienie prawa rozpoznania sprawy przez sąd w rozsądnym terminie. Funkcją wniosku o wymierzenie grzywny jest więc przede wszystkim dyscyplinowanie organu, aby wykonał obowiązki nałożone ustawą. Grzywna stanowi również represję i ma walor prewencyjny. Mając na uwadze dyscyplinujący charakter wniosku o wymierzenie grzywny, nie sposób przyjąć, że grzywna raz wymierzona oznacza, że kolejny wniosek w tym zakresie jest niedopuszczalny. Takie rozumowanie prowadziłoby wprost do ograniczenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Organ bezkarnie mógłby nadal pozostawać w zwłoce, a skarżący utraciłby instrumenty do zwalczania dalszego łamania prawa przez organ. Ponowny wniosek o wymierzenie grzywny organowi w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. nie może być uznany za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a., tylko dlatego, że grzywna ta została organowi już wymierzona, skoro organ nadal nie wywiązuje się z obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi w takiej sprawie stan tzw. powagi rzeczy osądzonej. Przedmiotem kolejnego wniosku jest dalsza opieszałość organu, która nie stanowiła przedmiotu pierwotnego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 171 P.p.s.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że WSA w Krakowie błędnie ocenił, że obowiązujące przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości powtórnego wymierzenia organowi grzywny za zwłokę w przekazaniu akt sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Jeśli ponowny wniosek strony skarżącej o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. znajduje usprawiedliwienie faktem, że mimo wymierzenia grzywny organ nadal nie przesyła sądowi akt sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, to co do zasady nie ma przeszkód procesowych, aby taki wniosek uwzględnić. W szczególności nie będzie to wkraczało w instytucję określoną w art. 171 P.p.s.a., gdyż po pierwsze powagą rzeczy osądzonej objęte są tylko rozstrzygnięcia merytoryczne zawarte w wyrokach, a po wtóre kolejny okres pozostawania organu w zwłoce stanowi nowy element faktyczny, na którym można oprzeć nowe roszczenie. Powyższe uwagi nie dowodzą jeszcze, że orzeczenie o odmowie ponownego wymierzenia organowi grzywny narusza prawo w stopniu uzasadniającym wzruszenie zaskarżonego postanowienia. Należy mieć bowiem na uwadze, że orzeczenie sądu o wymierzeniu grzywny w omawianym trybie zawsze ma charakter uznaniowy. Oznacza, to że Sąd może ale nie musi stosować przedmiotowych sankcji. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo ustalił, że skarga została przekazana do Sądu w dniu 30 stycznia 2012 r. (data nadania w urzędzie pocztowym, koperta w aktach o sygn. akt II SAB/Kr 31/12). Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego organ w tym czasie nie dysponował jeszcze wiedzą o złożeniu ponownego wniosku o wymierzenie mu grzywny. Odpis tego wniosku został wprawdzie przesłany przez Sąd I instancji przy piśmie z dnia 30 stycznia 2012 r., ale doręczono go Burmistrzowi Miasta Rabka- Zdrój dopiero w dniu 2 lutego 2012 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k-33 akt sądowych). Z porównania tych dat jednoznacznie wynika, że organ przesłał do sądu administracyjnego skargę z dnia [...] lipca 2012 r. z własnej inicjatywy, a nie jak twierdzi skarżący, uczynił to wyłącznie pod wpływem groźby nałożenia na niego kolejnej grzywny. Powyższe wskazuje, że wprawdzie zaniedbania organu były oczywiste, jednakże wymierzona mu poprzednio grzywna podziałała na Burmistrza Miasta Rabka- Zdrój w sposób dostatecznie mobilizujący. Organ ten chociaż z pewnym uchybieniem terminu, ale bez dodatkowych ponagleń, dopełnił wszystkich obowiązków przewidzianych w art.54 § 2 P.p.s.a. Zastosowana sankcja spełniła więc swoją funkcję. W tych okolicznościach sprawy odmowę ponownego wymierzenia organowi grzywny uznać należy za usprawiedliwioną. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.