II OSK 2272/12

Dnia 2 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 2 października 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2012 roku sygn. akt II SA/Kr 128/12 odrzucającego skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 roku nr CVIII/1483/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice I" postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 30 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice I". Wojewoda Małopolski zarzucił niezgodność postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, tj, naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako “u.p.z.p."). Odrzucając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że wyrokiem z dnia z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1405/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części § 4 pkt 3 lit. f w zakresie słów "i 2 US" oraz w części § 17 ust.1 w zakresie słów "i 2 US", a także części graficznej uchwały w zakresie oznaczenia 2 US II. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd badał zgodność przedmiotowej uchwały z art. 28 u.p.z.p. Kontrola Sądu dokonana została nie tylko w zakresie obejmującym wskazane przez skarżących nieruchomości, ale również i w pozostałej części uchwały. W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że Sąd badał już zgodność zaskarżonej uchwały zarówno w zakresie trybu jej sporządzenia, właściwości organów, jak i zasad sporządzania planu miejscowego. Ocena zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z treścią i ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miała przy tym charakter obiektywny i niezależny od naruszenia interesu prawnego skarżącego. Zdaniem Sądu I instancji, skoro w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1405/11 doszło do uznania, że interes prawnych skarżących został naruszony i Sąd niezależnie od tego zbadał zgodność całego planu miejscowego (poza granicami zawartymi w skargach wówczas wniesionych) z zasadami jego sporządzania, to jednocześnie nie stwierdził sprzeczności planu ze studium. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że wniesiona w tej sprawie skarga nie została oparta na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako "u.s.g."), tak jak to miało miejsce w przypadku skarg rozpoznanych wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. Tym samym nie zachodzi przypadek naruszenia różnych, nieraz odmiennych indywidualnych interesów skarżących, wynikających z przysługującego im prawa własności. Wojewoda jako organ nadzoru skarżąc daną uchwałę będącą planem miejscowym może zarzucić czy to naruszenie trybu jej sporządzenia, czy też właściwości organów uczestniczących z procedurze uchwalania planu miejscowego, czy też naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, do których zaliczyć należy brak zgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji podkreślił, że również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na uchwałę, co do której legalności orzekał już sąd administracyjny musi być potraktowana jako niedopuszczalna, pomimo że została wniesiona przez inny podmiot (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1644/08, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1117/08, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 234/08). Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, opub. w OTK-A 2003 r., nr 8, poz. 84, stwierdził, że skoro zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegać mogą akty o charakterze normatywnym, to rozpatrzenie skargi przez sąd administracyjny na dany akt normatywny i stwierdzenie jego zgodności z prawem przesądza, że nie narusza on interesów prawnych i uprawnień obywateli. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 101 ust. 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie do stanu faktycznego w niniejszej sprawie i wskutek tego odrzucenie skargi organu nadzoru, podczas gdy skarga powinna być rozpoznana co do jej istoty i co najwyżej oddalona. Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego uzasadnienia w zakresie powodów zastosowania w niniejszej sprawie art. 101 ust. 2 u.s.g. Wojewoda Małopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (art. 101 ust. 2 u.s.g). W takim przypadku konsekwencją uprzedniego oddalenia skargi jest odrzucenie później wniesionej skargi, nawet jeśli złożył ją inny podmiot (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do stwierdzenia, że przepis art. 101 ust. 2 u.s.g., a w konsekwencji również przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., nie mogły znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem Wojewoda Małopolski nie wnosił przedmiotowej skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz jako organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zarzut ten należy podzielić. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 101 ust. 2 u.s.g., jest regulacją wyjątkową, określającą przypadek wystąpienia swojego rodzaju stanu powagi rzeczy osądzonej. Specyfika tej regulacji polega na tym, że wykluczone jest ponowne orzekanie przez wojewódzki sąd administracyjny w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jeśli uprzednio sąd ten skargę oddalił i nawet jeśli skargę wniósł inny, uprawniony podmiot. Wyjątek ten, którego niewątpliwie nie można interpretować rozszerzająco, dotyczy wyłącznie kolejnego orzekania w sprawach ze skarg wniesionych w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem do tego przepisu w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości odwołuje się art. 101 ust. 2 u.s.g. Tymczasem Wojewoda Małopolski w niniejszej sprawie wniósł skargę na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., a więc działając jako organ nadzoru. Jest to odrębny tryb zaskarżania uchwał bądź zarządzeń organów gminy, z którego może skorzystać wyłącznie organ nadzoru. Z tej też przyczyny uznać należało za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd I instancji błędnie zastosował w niniejszej sprawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i odrzucił skargę, pomimo braku podstaw do zastosowania art. 101 ust. 2 u.s.g. Ponadto, wbrew wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu przesłanek zastosowania art. 101 ust. 2 u.s.g. wobec skargi wniesionej w trybie nadzoru, pomimo, że niewątpliwie Sąd I instancji dostrzegł fakt, że skarga nie została złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Wskazać przy tym należy, że powołane przez Sąd I instancji orzeczenia sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, zostały wydane w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, bowiem dotyczyły dopuszczalności orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny po uprzednim oddaleniu skargi wniesionej przez inny podmiot na dany akt, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Z powyższych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem żaden z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do zasądzenia bądź zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego stronie skarżącej na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego odrzucającego skargę.