I OSK 1941/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2187/11 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej ustanowienia prawa trwałego zarządu na nieruchomości 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że jako jego przedmiot określa odmowę wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej ustanowienia prawa trwałego zarządu na nieruchomości, 2. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 lutego 2012 r., I SA/Wa 2187/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) na postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r. nr [...], jak podano w komparycji wyroku w przedmiocie "zwrotu podania". Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] września 2006 r. nr [...], Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez GDDKiA prawa trwałego zarządu na nieruchomości położonej w gminie W., obręb N., oznaczonej jako działki nr ewid. 1, 2, 3 i 4. Podaniem z 29 lipca 2010 r. Wójt Gminy W., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "K.p.a."), zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją z [...] września 2006 r. W uzasadnieniu wniosku podał, że Gmina W. 27 maja 1990 r. stała się właścicielem nieruchomości oznaczonych ww. numerami ewidencyjnymi, co potwierdziła decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2005 r. nr [...]. Gmina nie brała jednak udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] września 2006r. Po rozpoznaniu wniosku Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. nr [...], odmówił wznowienia postępowania w celu uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2006 r., powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 149 § 3 i art. 148 § 1 i 2 K.p.a. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. termin jednego miesiąca do wniesienia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o wydanej w sprawie decyzji. Z wyjaśnień nadesłanych przez wnioskodawcę wynikało, że Gmina W. informację taką powzięła 21 lipca 2010 r. podczas czynności administracyjnych uzgadniania dróg gminnych w poszczególnych miejscowościach i ich regulacji prawnych. Decyzja z [...] sierpnia 2006 r. stała się ostateczna 17 lutego 2006 r., a zatem skoro od tej decyzji przysługiwał 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, Gmina musiała posiadać wiedzę o wskazanej we wniosku okoliczności co najmniej na 14 dni przed datą 17 lutego 2006 r., a więc na 4 lata przed złożeniem podania o wznowienie postępowania. Niemniej, Gmina W. nie przedstawiła żadnego dowodu, który potwierdzałby datę powzięcia informacji o rzeczonej decyzji. W zażaleniu na powyższe postanowienie Gmina W. zarzuciła nieprawidłowe ustalenie, że uchybiła terminowi do wniesienia żądania wznowienia postępowania, podczas gdy w jej ocenie spełniła wymogi określone w K.p.a. Nie brała udziału w postępowaniu zakończonym sporną decyzją, która nie została jej nigdy doręczona. Wiedzę o niej uzyskała 21 lipca 2010 r., a podanie o wznowienie wniesiono 29 lipca 2010 r. Rozpoznając zażalenie Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] września 2011 r. nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego Gmina W. dostatecznie wykazała fakt powzięcia informacji o decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2006 r., w którym to postępowaniu nie brała udziału. Natomiast za niezrozumiałe uznano twierdzenie organu I instancji o terminie, w którym rzeczona decyzja stała się ostateczna i że wnioskodawca posiadał o niej wiedzę co najmniej na 14 dni przed datą 17 lutego 2006 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem GDDKiA wniósł do WSA w Warszawie skargę, w której zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zarzucił organowi odwoławczemu błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wnioskodawca powziął informację o decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2006 r. dopiero w dniu 21 lipca 2010 r. Wskazał, że Wójt Gminy W. w piśmie z 25 listopada 2009 r. zwracał się do GDDKiA o wyjaśnienie kwestii odszkodowania m. in. za nieruchomości oznaczone jako działki nr 1, 2, 3 i 4 z obrębu N. w związku z realizacją przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad inwestycji drogowych na ich terenie. W odpowiedzi udzielonej w piśmie z 5 lutego 2010 r. wyjaśniono, że w odniesieniu do wymienionych działek wystąpiono do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o wydanie decyzji ustanawiających na nich trwałego zarządu i że działki te stanowią własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Dyrekcji. Do pisma tego dołączono m. in. wypis z księgi wieczystej nr [...] zawierający informację, że dokumenty stanowiące podstawę oznaczenia ujawnianych w niej nieruchomości znajdują się w księdze wieczystej [...], to jest w księdze wieczystej, w której złożona została decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2006 r. W ocenie skarżącego Gmina powzięła informację o decyzji z dniem doręczenia ww. pisma z 5 lutego 2010 r., dlatego też podanie z 29 lipca 2010 r. o wznowienie postępowania zostało wniesione co najmniej 4 miesiące po terminie określonym w art. 148 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem z 28 lutego 2012 r. WSA w Warszawie stwierdził, że zasadniczym zagadnieniem w sprawie było ustalenie, czy Wójt Gminy W. występujący o wznowienie postępowania wykazał istnienie przesłanki, o której mowa w art. 148 § 1 K.p.a., czyli udowodnił zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, a organ odwoławczy właściwie zastosował dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a. Sąd I instancji podał, że we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego obowiązkiem organu jest ustalenie, czy wnioskodawca wystąpił z podaniem w ustawowym terminie. W przypadku potwierdzenia tej przesłanki konieczne jest wznowienia postępowania. W podaniu o wznowienie postępowania Gmina W. wyjaśniła, że nie otrzymała decyzji z 30 sierpnia 2006 r., a o fakcie jej wydania dowiedziała się 21 lipca 2010 r., podczas czynności administracyjnych uzgadniania dróg gminnych w poszczególnych miejscowościach i ich regulacji prawnych. W ocenie sądu wojewódzkiego Gmina W. dostatecznie wykazała, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Przedstawiona przez nią argumentacja jest spójna i w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie budzi ona wątpliwości. Słusznie więc Minister Infrastruktury zakwestionował stanowisko organu I instancji. Ponadto w świetle dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie można było przyjąć, aby Wojewoda podjął czynności niezbędne do wyjaśnienia zachowania terminu, o którym mowa w 148 § 1 i 2 K.p.a., w tym nie odniósł się do argumentacji wnioskodawcy, stwierdzając arbitralnie że termin do wniesienia podania o wznowienie upłynął 4 lata wcześniej. To uprawniało Ministra do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W konkluzji stwierdzono, że "nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji" skarga podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od wyroku z 28 lutego 2012 r. wniosła GDDKiA, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 "ust. 2" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucił naruszenie art. 145 § 1 "ust. 1" lit. c) cyt. ustawy w zw. z art. 148 § 1 i 2 K.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej WSA w Warszawie nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo że "skarżone postanowienie obarczone było wadą uchybienia terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 K.p.a". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono argumentację skargi, że wiedzę o spornej decyzji Gmina W. powzięła po doręczeniu jej pisma od Dyrekcji z 5 lutego 2010 r. Przywołując stanowisko zajęte w wyroku WSA w Kielcach z 24 listopada 2010 r., "II Se/Ke 601/10" Kasator wywodzi, że Wójt Gminy W. powziął wiadomość o decyzji ustanawiającej na rzecz skarżącego kasacyjnie prawa trwałego zarządu z dniem doręczenia mu pisma z 5 lutego 2010 r., nadanego listem poleconym. Podanie o wznowienie postępowania wniesiono co najmniej 4 miesiące po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 K.p.a., co prowadzi do wniosku, że odmowa wznowienia była słuszna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności należy sprostować komparycję wyroku sądu I instancji na zasadzie art. 156 § 3 Ppsa. Wedle cyt. przepisu "Jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji". WSA w Warszawie błędnie określił przedmiot zaskarżonego orzeczenia, wskazując, że był nim "zwrot podania". Prawidłowe określenie przedmiotu skargi winno zaś brzmieć – "odmowa wznowienia postępowania", albowiem taki był przedmiot postanowienia Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2011 r., które następnie zostało uchylone postanowieniem Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r. Te okoliczności nakazywały Sądowi orzec, jak w pkt I wyroku. Kasator wadliwie oznaczył przepisy, których naruszenia upatruje w wyroku WSA w Warszawie, który kwestionuje skargą kasacyjną. Art. 174 i 145 § 1 Ppsa nie dzielą się na ustępy, jak to oznaczono w skardze kasacyjnej, zaś na punkty. Nie jest trafny zarzut niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez nie zastosowania środka określonego w ustawie, albowiem "skarżone postanowienie organu" miałoby być "obarczone wadą uchybienia terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 – 2 K.p.a.". Przedmiotem skargi objęte było postanowienie Ministra Infrastruktury uchylające postanowienie Wojewody Mazowieckiego o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w przedmiocie nabycia prawa trwałego zarządu nieruchomości. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był przepis art. 138 § 2 K.p.a., na mocy którego uchylając postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, uznając że Wojewoda Mazowiecki wadliwie nie ustalił prawidłowo daty, w której Gmina W. powzięła wiadomość o decyzji kończącej postępowanie, o wznowienie którego wniosła. Argumentacja organu wyższego stopnia została zaaprobowana przez sąd wojewódzki i to stanowisko jest prawidłowe. Wbrew wywodom Kasatora akta sprawy nie zawierają dowodu, z którego można by bezspornie wywodzić, że wnioskująca o wznowienie postępowania uchybiła terminowi do wniesienia podania o wznowienie. Zgodnie z art. 148 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1), zaś termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). W przedmiotowej sprawie skoro Gmina W. domagając się wznowienia postępowania powoływała się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym źródłową decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2006 r., w grę wchodzi ustalenie terminu, w którym dowiedziała się o tej decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Wbrew stwierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej akta sprawy nie zawierają takiego dowodu, z którego jednoznacznie można by przyjąć, że GDDKiA w sposób jednoznaczny i szczegółowy poinformowała Wójta Gminy W. o decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2006 r. oraz o jej treści. W aktach tych znajduje się wyłącznie kserokopia jednej strony pisma GDDKiA z 5 lutego 2010 r. skierowanego do Wójta Gminy W. (k. 7 akt sądu I instancji). Z treści tego pisma, niezależnie od braku dowodu jego doręczenia nie można wywodzić ani o dacie źródłowej decyzji w przedmiocie ustanowienia trwałego zarządu, ani o dokładnym jej przedmiocie. Podzielić należy stanowisko prezentowane w judykaturze, wedle którego zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a. ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji, lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2013 r., II OSK 1927/11, LEX nr 1358465, orz z 7 sierpnia 2008 r., II OSK 931/07, LEX nr 516817). Zgodzić należy się i z tym, że za dowiedzenie się o decyzji nie można uznać powzięcia wiadomości wyłącznie o dacie jej wydania, numerze i sprawie, której dotyczy. Informacje te nie mówią bowiem wszystkiego o tym, co stanowi o jej najważniejszym elemencie - o rozstrzygnięciu. Dowiedzenie się o rozstrzygnięciu oznacza pozyskanie wiadomości o tym, jakiej sprawy dotyczyła decyzja, czy była to decyzja pozytywna bądź negatywna, czy też w inny sposób kończąca postępowanie. Wreszcie rozstrzygnięcie, jego treść, pozwala na subiektywną ocenę zasadności wniesienia podania o wznowienie postępowania decyzją tą zakończonego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 5 grudnia 2012 r., II SA/Rz 768/12, LEX nr 1235546). Kwestia ustalenia zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania wprawdzie obciąża wnioskodawcę, niemniej jednak organ administracji publicznej nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2012 r., I OSK 463/11, LEX nr 1145113). Skoro zatem wyczerpujących ustaleń w tym aspekcie nie dokonał Wojewoda Mazowiecki, słuszne było stanowisko Ministra Infrastruktury uchylające postanowienie o odmowie wznowienia postępowania i nakazanie wyjaśnienia tej kwestii przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Argumentacja GDDKiA odnośnie braku podstaw, aby przyjmować zachowanie terminu przez Gminę W. winna być przedmiotem rozpoznania przez Wojewodę Mazowieckiego. Kwestionowany skargą kasacyjną wyrok sądu wojewódzkiego nie zamyka definitywnie tej kwestii. Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, przeto podlegała ona oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.