II SA/Bk 891/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. J. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta B. oddala skargę. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu 29 maja 2006 r. Rada Miejska Białegostoku, działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008) podjęła uchwałę nr LVII/678/06 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Białystok. Pismem z dnia [...] września 2011 r. skarżąca – K. J. wezwała Radę Miasta Białystok do zmiany postanowienia § 33 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Białystok, stanowiącego załącznik do w/w Uchwały, wskazując na jego niezgodność z Konstytucją RP. W odpowiedzi na powyższe, Prezydent Miasta Białystok w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. (znak: [...]) wyjaśnił skarżącej, iż w obowiązującym stanie prawnym stanowisko jej nie zasługuje na aprobatę. Następnie w dniu [...] listopada 2011 r. skarżąca na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wywiodła skargę do sądu administracyjnego na treść § 33 ust. 1 i 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Białystok, stanowiącego załącznik do w/w uchwały Rady Miejskiej Białegostoku, zarzucając mu rażące naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ustanowienie w § 33 ust. 1 i 2 Uchwały nakazów sprzecznych z ustawą o ochronie zwierząt i powodując nieuzasadnioną kryminalizację przeciwstawnych tym nakazom zachowań (zasada proporcjonalności dóbr prawem chronionych), 2) art. 2 i 32 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu zasady państwa prawa, na terenie którego obowiązują te same przepisy oraz zasady równości wszystkich wobec tych przepisów, 3) art. 1 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), polegające na sformułowaniu w skarżonej Uchwale nakazów niezgodnych z ustawowo określonymi powinnościami człowieka wobec zwierzęcia domowego, a w szczególności nakazaniu takiego sposobu jego trzymania - poprzez obligatoryjne użycie kagańca, który może powodować jego cierpienie. W uzasadnieniu skargi K. J. podniosła, iż postanowienia uchwały w części dotyczącej obowiązków osób trzymających zwierzęta domowe, naruszają jej prawa obywatelskie, przewidziane Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej i są niezgodne z ustawą o ochronie zwierząt. W Rozdziale 7 Regulaminu sformułowano obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. I tak w § 33 nakazano wyprowadzanie psa jedynie na smyczy i w kagańcu, a w § 42 ustanowiono kryminalizację zachowań niezgodnych z Regulaminem - na podstawie prawa o wykroczeniach. Powyższe przepisy godzą w jej obywatelskie prawo do życia w państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP), na terenie którego wszędzie i wszystkich obowiązują te same przepisy prawne. Sprzeciwiają się także zasadzie przyzwoitego uchwalania prawa. Skarżąca podniosła, iż w innych miastach (Augustów, Warszawa) obowiązują analogiczne uchwały, formułujące obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenie miasta, nieprzewidujące jednakże obowiązku trzymania zwierząt w takiej uwięzi jak kaganiec. W tych miastach mogłaby wyjść na spacer z psem bez kagańca i nikt nie zarzuciłby jej złamania porządku prawnego, nie zagroził sankcją karną, natomiast w Białymstoku - za to samo - grozi odpowiedzialność karna. Tymczasem jednolitość prawa oraz równość wobec niego wszystkich (art. 32 Konstytucji RP) należą do podstawowych, gwarantowanych Konstytucją praw. Zdaniem skarżącej na terenie Białegostoku nie występują żadne okoliczności faktyczne, które mogłyby spowodować konieczność wprowadzenia ograniczeń korzystania z konstytucyjnych praw - jak przewiduje to treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie skarżącej zaskarżone przepisy godzą także w treść ustawy o ochronie zwierząt. Powodują sprzeczność prawa w zakresie należytego postępowania ze zwierzętami. Uchwała Rady Miasta jako akt prawny niższej rangi niż ustawa nie może wprowadzać dualizmu w tym zakresie. Rada Miasta nie może rozszerzać zakazów ustawowych, ograniczając dodatkowo sferę praw obywatelskich, jeśli ustawa szczególna nie upoważniła jej do stanowienia takich ograniczeń w formie przepisów gminnych (ustawa o ochronie zwierząt nie zawiera przepisów upoważniających do takiego działania). Powstaje zatem wątpliwość, których przepisów należy przestrzegać, aby nie naruszyć porządku prawnego. Skarżąca podkreśliła, że nie jest prawnikiem i nie może dokonywać wykładni prawa. Przepisy, których obowiązana jest przestrzegać muszą być jasne i proste, nie mogą one przeczyć zapisom ustawowym. Nie bez znaczenia dla oceny niniejszej sprawy są, zdaniem skarżącej, także przepisy kodeksu wykroczeń i komentarze do nich. Przepis art. 77 kodeksu wykroczeń stanowi o zwykłych i nakazanych środkach ostrożności. Zwykłe środki ostrożności to takie, które wynikają ze zdrowego rozsądku, są oparte na powszechnym doświadczeniu i zwyczaju. Natomiast nakazane środki ostrożności - wynikają z obowiązujących przepisów (Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, Budyn-Kulik Magdalena, Kozłowska - Kalisz Patrycja, Kulik Marek, Mozgawa Marek , 2009, wyd. II). Według innego komentarza do cytowanego przepisu (Kotowski Wojciech, Kodeks wykroczeń, komentarz, Oficyna, 2009, wyd. III), w tezie drugiej wskazano, iż w komentowanym przepisie chodzi "o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo w miejscu publicznym. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskanie bezwzględnego posłuszeństwa. (...) Nie popełnia zatem wykroczenia z tego przepisu osoba, która znając psychikę swojego czworonożnego przyjaciela, prowadzi go w miejscu publicznym bez smyczy i kagańca". Skarżąca wskazała, iż rozumie, że tego typu komentarz stanowi jedynie pomocniczą rolę do oceny zdarzeń będących przeciwieństwem do nakazu § 33 skarżonej Uchwały. Jednakże żaden komentarz czy przepis prawa nie przewidział także sytuacji, w której anatomiczne cechy zwierzęcia lub jego stan zdrowia nie pozwalają na użycie dodatkowych, poza smyczą zabezpieczeń. Końcowo podała, że przedstawione wyżej rozważania mają bezpośrednie przełożenie na jej życie, albowiem na skutek przepisów Uchwały Rady Miasta Białystok kilkakrotnie została obwiniona o wykroczenie z art. 77 kw. Uważa jednak, że nie popełniła niczego złego, a w szczególności nie złamała ustawy o ochronie zwierząt. Zarzuca się jej, łamanie prawa miejscowego, podczas gdy jego niekonstytucyjność nie budzi wątpliwości. Nadto jeden z jej psów jest chory, nie może nosić kagańca, co potwierdza stosowne świadectwo lekarskie. Mimo to, każdego dnia, a nawet trzy razy dziennie, jest narażona na interwencje policji czy Straży Miejskiej, spowodowane doniesieniami osoby trzeciej o "łamaniu" przez nią prawa. Skutkuje to postępowaniem o wykroczenie, kierowaniem do Sądu wniosku o ukaranie, procesem, a także ponoszeniem związanych z tym kosztów. W sferze niematerialnej naruszenie jej konstytucjonalnych praw skutkuje ciągła troską, niepokojem o los towarzyszącego jej psa, co ma także przełożenie na jej stan zdrowia. Dodatkowo zaznaczyła, iż jej psy, a zwłaszcza jeden (F.), nie należy do grupy 11 ras psów groźnych, wymienionych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003r. (Dz. U. Nr 77, poz. 687), wydanego na podstawie ustawy o ochronie zwierząt. Reasumując podniosła, iż w swych prawach obywatelskich czuje się ograniczana i prześladowana. Istnienie zaskarżonych przepisów Uchwały Rady Miasta w obecnym brzmieniu jest w jej ocenie przejawem dyskryminacji, której nie mogą usprawiedliwiać żadne przepisy i żadne przyczyny. Wobec takiego stanu rzeczy wnosi o stwierdzenie nieważności Uchwały w części zaskarżonej lub stwierdzenie, że przepisy te zostały wydane z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Białegostoku wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazano, iż wprowadzone w § 33 ust. 1 i 2 Regulaminu ograniczenia w niczym nie naruszają wolności człowieka, nakładają jedynie na właściciela psa obowiązki związane z jego przebywaniem w miejscu publicznym, ze względu na obecność w tej przestrzeni innych osób. Przepis ten nie wprowadza zakazu, a jedynie ograniczenie w sferze możliwości poruszania się zwierzęcia, a nie człowieka. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; który jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące między innymi "obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Również przepis art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o porządku i czystości w gminach wskazuje, iż do obowiązkowych zadań własnych gminy należy określenie wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Realizując powyższą delegację ustawową - w trosce o bezpieczeństwo mieszkańców Białegostoku - Rada Miejska Białegostoku wypełniła dyspozycję przywołanego wyżej przepisu ustawy o porządku i czystości w gminach, poprzez zawarcie w postanowieniu § 33 ust. 1 i 2 Regulaminu następujących obowiązków: "wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu", zaś "zwalniania ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych". Na właścicieli psów ras uznawanych za agresywne nakłada się dodatkowy obowiązek "brak zwalniania ze smyczy nawet w miejscach mało uczęszczanych, takich na których nie istnieje zagrożenie dla dzieci i osób dorosłych" (§ 33 ust. 2, pkt 3 regulaminu). Ponadto ustawa o ochronie zwierząt obliguje właścicieli psów ras uznawanych za agresywne, do posiadania zezwolenia na utrzymywanie psa. Odnośnie zarzutu naruszenia zasady państwa prawa oraz równości wobec prawa, zwrócono uwagę, iż zaskarżona uchwała jest przepisem prawa miejscowego, a wiec obowiązującym na terenie danej gminy. Inne gminy - korzystając z tej samej delegacji ustawowej - mogą ustanawiać inne wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych w zależność od uwarunkowań lokalnych. Określenie odmiennych obowiązków na terenie poszczególnych gmin nie narusza ani zasady państwa prawa, ani zasady równości albowiem wszyscy mieszkańcy danej gminy lub osoby przebywające na jej terenie są zobligowani do stosowania tych samych zasad. Wyprowadzanie psów na smyczy i w kagańcu nie narusza też zapisów art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt. 14 ustawy o ochronie zwierząt. Zarówno smycz jak i kaganiec nie zalicza się do uwięzi. Wyprowadzanie zwierzęcia w kagańcu i na smyczy nie przysparza mu cierpienia, nie uszkadza mu ciała. Sam fakt założenia kagańca i smyczy nie jest znęcaniem się nad zwierzęciem. Powyższy zapis dotyczy psów trzymanych na łańcuchu, który powoduje ograniczenie ruchu zwierzęcia. Organy administracji publicznej podejmują działania na rzecz ochrony zwierząt, poprzez organizowanie na swoim terenie schronisk dla zwierzaj, przytulisk dla zwierząt porzuconych, niechcianych, zabłąkanych. W przypadku znęcania się nad zwierzęciem ustawa przewiduje decyzją odbiór i umieszczenie w schronisku zwierzęcia. Podczas rozprawy w dniu 28 lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącej zaakcentowała sprzeczność kwestionowanych przepisów Uchwały z art. 77 kodeksu wykroczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne są właściwe do badania między innymi zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i w zależności od tej oceny, orzekania w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub 151 p.p.s.a. Dodać również należy, iż sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznawana skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – zwanej dalej u.s.g.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia (z uwagi na wyłączenie przez art. 102 a u.s.g. przepisu art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a. Przystępując do analizy spełnienia przez skarżącą warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 maja 2006 r. nr LVII/678/06 podjęta w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Białystok jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie z dnia 19 września 2011 r. skierowane do Rady Miejskiej Białegostoku okazało się bezskuteczne, albowiem wezwany organ odmówił usunięcia naruszenia prawa, o czym poinformował skarżącą pismem z dnia 10 listopada 2011 r. Określenie "bezskuteczne wezwanie" oznacza bowiem zarówno brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu gminy, jak i wyrażoną wyraźnie odmowę usunięcia naruszenia (vide: postanowienie NSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 794/00, Lex nr 57172). W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art. 101 ust. 1 u.s.g., Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 w/w ustawy ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie. Kolejnym zagadnieniem było ustalenie czy skarżąca ma interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny. W tym miejscu wskazać należy, iż w przeciwieństwie do postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie kpa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 101 ust. 1 u.s.g., wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Dopiero, bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, orzecznictwo NSA wypracowało w tym zakresie stanowisko, które można uznać już za ugruntowane. Na bazie orzecznictwa lat ostatnich, wskazać można na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia: a) legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego, b) interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wniesienie skargi uzasadnia "bezpośrednie naruszenie interesu prawnego"), c) legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego. Przepisy ustrojowe ustaw samorządowych nie dają podstaw do korzystania przez "każdego" z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. d) w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kpa, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi, zatem wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną), a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 Lex 322175). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę skarżąca, jako właścicielka psa (psów), przebywająca na terenie Miasta Białystok, może niewątpliwie wykazać się interesem prawnym. Nie sposób jednak podzielić jej stanowiska, zgodnie z którym jej interes prawny został naruszony zapisami § 33 ust. 1 i 2 kwestionowanej Uchwały. Generalnie zarzuty skargi sprowadzają się do tego, że skarżąca kwestionuje nałożenie powyższym przepisem, na właściciela psa obowiązku "wyprowadzania go jedynie na smyczy i w kagańcu" i "zwalniania go ze smyczy w miejscach mało uczęszczanych, tzn. takich na których nie istnieje zagrożenia dla dzieci i osób dorosłych". Skarżąca wskazuje, że w/w przepis został wprowadzony z rażącym naruszeniem: art. 2, 31 ust. 3, 32 Konstytucji RP, tj. zasady proporcjonalności dóbr prawem chronionych, zasady państwa prawa oraz zasady równości wszystkich wobec przepisów, oraz art. 1 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez sformułowanie w zaskarżonej Uchwale nakazów niezgodnych z ustawowo określonymi powinnościami człowieka wobec zwierzęcia domowego, a w szczególności nakazaniu takiego sposobu jego trzymania (obligatoryjne użycie kagańca), który może powodować jego cierpienie. W ocenie skarżącej § 33 ust. 1 i 2 kwestionowanej uchwały pozostaje także w sprzeczności z art. 77 kodeksu wykroczeń. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż uchwała nr LVII/678/06 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 maja 2006 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Białystok została podjęta w oparciu o art. 4 ust.1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W doktrynie prawa podkreśla się, że art. 4 jest jednym z kluczowych przepisów komentowanej ustawy, który nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy. W rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym omawiany regulamin jest aktem prawa miejscowego stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego z ustawy innej niż sama ustawa o samorządzie gminnym. Przedmiotowy regulamin stanowi zatem, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania gminy, której Rada go uchwaliła. Oznacza to, że wiąże on wszystkich, którzy znajdują się na terenie gminy, nie tylko mieszkańców tej gminy, ale także wszystkie osoby, które choćby czasowo znajdują się na terenie tej gminy. Inne gminy - korzystając z tej samej delegacji ustawowej - mogą ustanawiać inne wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych w zależność od uwarunkowań lokalnych. Określenie zaś odmiennych obowiązków na terenie poszczególnych gmin nie narusza, wbrew temu co wywodzi skarżąca, ani zasady państwa prawa, ani zasady równości albowiem wszyscy mieszkańcy danej gminy lub osoby przebywające na jej terenie są zobligowani do stosowania tych samych zasad. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Sądu analizowany przepis, mający na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, jest podstawą ustanowienia nie tylko nakazów i zakazów bezpośrednio zmierzających do tych celów (na przykład nakaz usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta czy nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu), ale także obowiązków mających na celu wyegzekwowanie tych nakazów i zakazów. Przepis ten należy wykładać z uwzględnieniem celu jego uchwalenia, który w nim został wprost wyartykułowany. Celem tym jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi stwarzanymi przez zwierzęta domowe oraz ochrona przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przez te zwierzęta. Zatem, zgodnie z tym przepisem gmina może w regulaminie utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe takie obowiązki i nakazy, które służą osiągnięciu wskazanego celu. Realizując powyższą delegację ustawową - w trosce o bezpieczeństwo mieszkańców Białegostoku - Rada Miejska Białegostoku wypełniła dyspozycję przywołanego wyżej przepisu ustawy o porządku i czystości w gminach, poprzez zawarcie w postanowieniu § 33 ust. 1 i 2 Regulaminu następujących obowiązków: "wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu", zaś "zwalniania ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych". Na właścicieli psów ras uznawanych za agresywne nałożono dodatkowy obowiązek "brak zwalniania ze smyczy nawet w miejscach mało uczęszczanych, takich na których nie istnieje zagrożenie dla dzieci i osób dorosłych" (§ 33 ust. 2, pkt 3 regulaminu). Kwestionowane postanowienia § 33 ust. 1 i 2 Regulaminu mają charakter szczegółowy, podyktowany rzeczywistymi potrzebami gminy i jej mieszkańców. Regulując w sposób szczególny obowiązki właścicieli psów oraz sposób sprawowania opieki nad psami, które w świetle art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt są zwierzętami domowymi, prawidłowo wypełniono upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Wykonano upoważnienie ustawowe do skonkretyzowania postanowień ustawy. Regulując obowiązki właścicieli i opiekunów psów na terenie gminy uchwałodawca musiał kierować się największym stopniem upowszechnienia tych zwierząt domowych wśród mieszkańców gminy i w optymalny sposób zadbać o realizację celów określonych w upoważnieniu, czyli zapewnić ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Konkludując tą część rozważań stwierdzić należy, że wprowadzony w § 33 ust. 1 i 2 kwestionowanego Regulaminu nakaz wyprowadzania wszystkich psów jedynie na smyczy i w kagańcu, a zwalniania ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych, nie narusza upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, a w konsekwencji nie narusza interesu prawnego skarżącej. W ocenie Sądu wprowadzany w kwestionowanej uchwale obowiązek wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu nie narusza też zapisów art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 14 ustawy o ochronie zwierząt. Zarówno smycz jak i kaganiec nie zalicza się, bowiem do uwięzi. Wyprowadzanie zwierzęcia w kagańcu i na smyczy, wbrew temu co wywodzi skarżąca nie przysparza mu cierpienia, ani nie uszkadza mu ciała. Sam zaś fakt założenia kagańca i smyczy nie jest, jak słusznie wywodzi organ w odpowiedzi na skargę, znęcaniem się nad zwierzęciem. Wprowadzone w § 33 ust. 1 i 2 Regulaminu ograniczenia w niczym nie naruszają też wolności człowieka, nakładają jedynie na właściciela psa obowiązki związane z jego przebywaniem w miejscu publicznym, ze względu na obecność w tej przestrzeni innych osób. Przepis ten nie wprowadza zakazu, a jedynie ograniczenie w sferze możliwości poruszania się zwierzęcia, a nie człowieka. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należy bowiem pamiętać, że wskazany przepis wprowadzając zasadę, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i prawa nie mogą naruszać ich istoty, dozwala jednocześnie na ustanawianie takich ograniczeń w ustawie. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakazując gminie uchwalenie regulaminu ustalającego szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dozwala w zgodzie z Konstytucją, na wprowadzenie w takim regulaminie różnorakich ograniczeń (zakazów i nakazów). Rada Gminy uchwalając regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie narusza więc wspomnianego przepisu Konstytucji, oczywiście pod warunkiem, że nie działa dowolnie. W analizowanej sprawie zarzutu dowolności działania Radzie Miejskiej Białegostoku postawić nie można. Uchwalony Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Białystok, a w szczególności kwestionowane zapisy § 33 ust.1 i ust. 2, mieszczą się bowiem w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Sąd nie podzielił też zarzutu sprzeczności kwestionowanej uchwały z art. 77 Kodeksu wykroczeń. Zgodnie z tym przepisem, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. W art. 77 Kodeksu wykroczeń znajdujemy rozróżnienie między środkami ostrożności "zwykłymi" i "nakazanymi". Te nakazane to właśnie środki wskazane w uchwale rady gminy (regulaminie) podjętej na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mogą one dotyczyć stosowania kagańców, prowadzenia psów na smyczy, umieszczania ostrzeżeń itp. Jeżeli stosowanie tego rodzaju środków zostanie ujęte w uchwale rady gminy jako obowiązek, to jego niewykonywanie będzie wykroczeniem z art. 77 Kodeksu wykroczeń pozostającym w jednoczesnym zbiegu eliminacyjnym ze znacznie poważniejszym, bo zagrożonym karą grzywny do 5000 zł (a nie do 250 zł) wykroczeniem z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Karę wymierzać się będzie na podstawie tego ostatniego jako surowszego. Jeżeli rada gminy nie nakazałby stosowania przez siebie wskazanych środków ostrożności, to niezachowanie "zwykłych", tj. wymaganych ze względu na zdrowy rozsądek i doświadczenie życiowe, środków ostrożności wyczerpywałoby znamiona wykroczenia z art. 77 Kodeksu wykroczeń (tak: W. Radecki, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Wolters Kluwer Polska 2008, s. 178-179). Powyższe skłania do wniosku, że postanowienie § 42 Regulaminu nie jest powtórzeniem norm prawnych zawartych w art. 77 Kodeksu wykroczeń. Przepis powyższy wprowadza jedynie dychotomiczny podział na środki ostrożności "zwykłe" i "nakazane", czyli przewidziane w przepisach prawa. Art. 77 Kodeksu wykroczeń nie określa "nakazanych" środków ostrożności. Reasumując przyjąć należy, iż Rada Miasta Białegostoku wprowadzając obowiązek, o którym mowa w § 33 ust. 1 i 2 zaskarżonej Uchwały, nie naruszyła interesu prawnego skarżącej, który dałby się wyprowadzić z jakiejkolwiek normy prawa materialnego. Zbudowanie systemu zaskarżalności uchwał na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, iż nie można wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie) – vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1274/06, Lex 342623. Zaakcentować również należy, iż uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex 81964, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/GL 97/09, Lex 553433). W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, a to prowadzi do wniosku, że nie ma ona legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.