II SA/Wa 2833/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant asystent sędziego Monika Michnik – Misterek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi G. Z. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od odmowy dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej G. Z. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] marca 2010 r. G. Z. zgłosiła Prezesowi Sądu Apelacyjnego [...] zamiar przystąpienia do egzaminu sędziowskiego we wrześniu 2010 r., wskazując, że spełnia przewidziane w art. 66 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) warunki do dopuszczenia jej do egzaminu sędziowskiego, gdyż w dniu wejścia ustawy w życie była zatrudniona na stanowisku asystenta sędziego i zajmowała to stanowisko przez okres ponad 3 lat. Kierownik szkolenia Sądu Apelacyjnego [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], powołując się na stanowisko Departamentu Legislacyjno – Prawnego Ministerstwa Sprawiedliwości, poinformował G. Z., że do egzaminu sędziowskiego, kończącego aplikację sądową rozpoczętą przed dniem 1 stycznia 2008 r., będą mogli przystąpić wyłącznie ci asystenci sędziów, którzy w dniu wejścia w życie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (tj. w dniu 4 marca 2009 r.) byli zatrudnieni na stanowisku asystenta sędziego oraz ich okres zatrudnienia na tym stanowisku w dniu wejścia w życie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury wynosił co najmniej 3 lata, przy czym do ww. okresu nie wlicza się okresu zatrudnienia na stanowisku p.o. asystenta sędziego, jak również okresu urlopu wychowawczego oraz urlopu bezpłatnego. Wskazując na powyższe, Kierownik szkolenia powiadomił G. Z., że nie może zostać dopuszczona do egzaminu sędziowskiego, który zostanie zorganizowany w Sądzie Apelacyjnym [...] we wrześniu 2010 roku. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. G. Z. złożyła odwołanie od pisma z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], zawierającego informację o braku możliwości dopuszczenia jej do egzaminu sędziowskiego, zarzucając, że uprzednio w dniu [...] grudnia 2009 r. została poinformowana, iż uprawnienie do przystąpienia do egzaminu sędziowskiego przysługuje osobie zatrudnionej na stanowisku asystenta sędziego w dniu wejścia w życie cytowanej ustawy (tj. w dniu 4 marca 2009 r.), która do dnia zgłoszenia prezesowi przełożonego sądu apelacyjnego zamiaru przystąpienia do egzaminu zajmowała to stanowisko co najmniej przez okres 3 lat. Odmowa dopuszczenia do egzaminu, zdaniem zainteresowanej, stoi w sprzeczności z zasadą zaufania i zasadą państwa prawa. Na dowód słuszności swojego stanowiska przytoczyła również okoliczność, że Prezes Sądu Apelacyjnego [...] pozytywnie rozpatrzył wniosek innego asystenta sędziego, który, podobnie jak zainteresowana, spełnił warunek 3-letniego stażu pracy na stanowisku asystenta sędziego po dniu wejścia w życie ustawy o KSSiP. Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność odwołania G. Z. od odmowy dopuszczenia jej do egzaminu sędziowskiego w Sądzie Apelacyjnym [...], przeprowadzanego we wrześniu 2010 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przepisy ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury nie przewidują możliwości odwołania się do Ministra Sprawiedliwości od niedopuszczenia asystenta sędziego do egzaminu sędziowskiego. Minister Sprawiedliwości nie posiada kompetencji do oceny stanowiska prezesa sądu apelacyjnego w tym zakresie. Jednocześnie stwierdził, że zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną, a należy je uznać za czynność materialno – techniczną, gdyż nie zostało wydane przez uprawniony organ (Prezesa Sądu Apelacyjnego [...]) i nie posiada cech decyzji, określonych w art. 107 kpa – nie wskazuje bowiem podstawy prawnej, rozstrzygnięcia i uzasadnienia oraz pouczenia o prawie odwołania. W piśmie tym udzielono jedynie zainteresowanej informacji o braku podstaw do umieszczenia jej na liście osób dopuszczonych do egzaminu sędziowskiego. Na postanowienie Ministra Sprawiedliwości G. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 134 kpa, poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od odmowy dopuszczenia jej do egzaminu sędziowskiego, art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa w związku z art. 104 § 1 kpa w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 kpa, poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, art. 66 ust. 4 ww. ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż załatwienie sprawy administracyjnej dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego przez prezesa sądu apelacyjnego nie następuje w formie decyzji administracyjnej, a Minister Sprawiedliwości nie jest instancją odwoławczą w tych sprawach, co stoi w sprzeczności z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2007 r. o sygn. akt I OSK 699/06; uchwała Sądu Najwyższego (7) z dnia 29 kwietnia 1992 r. o sygn. akt III AZP 3/92) oraz zasadą domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej, art. 104 kpa w związku z art. 107 kpa i art. 77 § 1 kpa, poprzez przyjęcie, iż działający na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa) organ I instancji – Prezes Sądu Apelacyjnego [...] załatwia skierowane do niego podanie o dopuszczenie do egzaminu sędziowskiego, wszczynające postępowanie administracyjne, w drodze nieznanego ustawie o KSSiP "pisma", oraz że przedmiot odwołania nie jest decyzją administracyjną, mimo że w orzecznictwie sądowym (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 1990 r. o sygn. akt II ARN 30/90, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 1985 r. o sygn. akt II CR 320/85, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2010 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1849/09) jednoznacznie ustalono, że o zakwalifikowaniu aktu administracyjnego jako decyzji decyduje nie nazwa, a okoliczność, że rozstrzyga on indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji publicznej. Skarżąca, formułując powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniosła także o wydanie postanowienia w trybie art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i zawiadomienie Ministra Sprawiedliwości o naruszeniu przy rozpatrywaniu sprawy terminu określonego w art. 35 § 4 kpa i niezawiadomienie strony postępowania w trybie art. 36 kpa. Z ostrożności procesowej skarżąca wniosła również o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Sprawiedliwości oraz decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego [...] w celu ponownego rozpatrzenia sprawy. Udzielając odpowiedzi na skargę, Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 1360/10 uwzględnił skargę G. Z. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od odmowy dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego, stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia. Sąd uznał bowiem, że osoba, która podpisała wydane w sprawie postanowienie, nie była do tego upoważniona przez Ministra Sprawiedliwości. Powyższy wyrok Minister Sprawiedliwości uczynił przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r. o sygn. akt I OSK 724/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, uznając, że osoba, która podpisała podjęte w sprawie postanowienie, posiadała w tym zakresie stosowne upoważnienie Ministra Sprawiedliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 66 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.), osoba zatrudniona w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy na stanowisku asystenta sędziego może przystąpić do egzaminu sędziowskiego, określonego w art. 70 ust. 1, jeżeli zajmowała to stanowisko co najmniej przez okres 3 lat i zgłosiła prezesowi przełożonego sądu apelacyjnego zamiar przystąpienia do egzaminu na miesiąc przed jego przeprowadzeniem. W takim przypadku asystent sędziego jest dopuszczany do egzaminu sędziowskiego, w najbliższym terminie przewidzianym dla aplikantów sądowych. Z punktu widzenia treści cyt. przepisu, najistotniejszą kwestią w niniejszej sprawie jest ta, jaką prawną formę działania organu administracji publicznej przybiera odmowa dopuszczenia asystenta sędziego do egzaminu sędziowskiego, podejmowana przez właściwego prezesa sądu apelacyjnego. Powyższy przepis określa przesłanki, które musi spełniać asystent sędziego, aby zostać dopuszczonym do egzaminu sędziowskiego. Do ich zbadania został powołany prezes przełożonego sądu apelacyjnego, który – działając jako organ administracji publicznej – po uznaniu, że przesłanki te zostały spełnione, dopuszcza danego asystenta sędziego do egzaminu sędziowskiego. W ocenie Sądu, dopuszczenie asystenta sędziego do egzaminu sędziowskiego jest czynnością materialno – techniczną. Takie też stanowisko prezentuje Minister Sprawiedliwości. Wystarczy zatem pismo informujące zainteresowanego o tym, iż spełnia on przesłanki uprawniające go do przystąpienia do egzaminu sędziowskiego i wskazanie w nim terminu tego egzaminu. Inaczej natomiast sytuacja przedstawia się, gdy prezes sądu apelacyjnego uzna, że asystent sędziego, zgłaszający zamiar przystąpienia do egzaminu sędziowskiego, do egzaminu tego nie może być dopuszczony, gdyż nie spełnia przesłanek określonych we wskazanym przepisie. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno – technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1983 r. o sygn. akt II SA 2083/82, publ. ONSA z 1983 r. nr 1, poz. 14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r. o sygn. akt I OSK 761/08, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Według poglądów wyrażonych w nauce prawa administracyjnego, jeżeli przepis prawa nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (por. J. Jaśkowska, B. Adamiak /w:/ glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1981 r. o sygn. akt SA 761/81, publ. OSPiKA nr 5, 1982 r.). Zdaniem B. Adamiak, w demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo do ochrony interesów lub obowiązku prawnego na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa. Prawo to gwarantuje jednostce wykonywanie administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej /w:/ Podmioty administracji publicznej i formy ich działania, Toruń, str. 7-21). W kontekście rozważań w zakresie określenia prawnej formy działania organu administracji publicznej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przywołuje się dwie zasady o podstawowym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej – zasadę prawa do procesu i zasadę prawa do sądu. Istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje innej formy załatwienia sprawy. Jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest bowiem zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem administracyjnym ogólnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2007 r. o sygn. akt I OSK 699/06, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że Minister Sprawiedliwości błędnie przyjął, iż odmowa dopuszczenia skarżącej do egzaminu sędziowskiego nie ma charakteru decyzyjnego. Dopuszczenie do egzaminu sędziowskiego ma bowiem – jak wskazano powyżej – formę czynności materialno – technicznej, zaś odmowa dopuszczenia do tego egzaminu powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Zatem – co do zasady – w sprawie nie mogło dojść do wydania postanowienia o niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą odwołania w trybie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Skoro odmowa dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego następuje w drodze decyzji administracyjnej, to nieprawidłowym jest twierdzenie organu, że złożone przez skarżącą odwołanie, uznające pismo Kierownika szkolenia Sądu Apelacyjnego [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] za decyzję, jest niedopuszczalne. Organ w takiej sytuacji winien przejść do oceny zaskarżonego pisma pod kątem warunków, jakie spełniać ma decyzja administracyjna, a następnie procedować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd zwraca uwagę, że pismo to zawiera podstawę prawną, rozstrzyga o odmowie dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego, wskazuje motywy, adresata aktu i organ, do którego skierowano wniosek. Niewątpliwie są to elementy, które świadczą o istnieniu cech decyzji administracyjnej. Konieczne jest jedynie, sprawdzenie, czy osoba, która je podpisała, miała do tego upoważnienie pochodzące od Prezesa Sądu Apelacyjnego [...]. Jest to jednak kwestia ważności tego aktu, a więc kwestia wchodząca w zakres ewentualnej merytorycznej zasadności złożonego odwołania, które przed jego rozpoznaniem winno zostać zbadane także pod kątem zachowania terminu do jego wniesienia. Rozpoznając odwołanie skarżącej, Minister Sprawiedliwości winien uwzględnić wskazania poczynione przez Sąd. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej G. Z. kwota 240 zł stanowi wynagrodzenie jej pełnomocnika, zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).