II OSK 1303/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr) Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2448/11 w sprawie ze skargi L.J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2448/11 oddalił skargę L.J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 5 lipca 2011 r. L.J. zwróciła się do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. Kwestionowana decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku inwestora – [...] Spółki z o.o. w Poznaniu. Decyzją tą organ, na podstawie art. 55 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) udzielił ww. Spółce pozwolenia na użytkowanie hali magazynowo - biurowej z częścią socjalną wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi w części obejmującej etap I oraz pompowni wód pożarowych, zbiornika wody pożarowej, pompowni wód deszczowych, placów postojowych i manewrowych, dróg zakładowych, dwóch zbiorników bezodpływowych na ścieki, urządzeń instalacyjnych do podczyszczenia wód opadowych i rozsączania, zlokalizowanych na działkach przy ul. G. w B., gmina Swarzędz. Wnosząc o unieważnienie wskazanego aktu administracyjnego skarżąca powołała się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po zapoznaniu się z żądaniem L.J., w dniu [...] sierpnia 2011 r. wydał postanowienie, którym na podstawie art. 61a K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być zainicjowane wnioskiem, ale wniosek ten musi pochodzić od strony postępowania. Podał następnie, że wnioskodawczyni nie była stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowanym pozwoleniem na użytkowanie. Inwestycja, której dotyczy to pozwolenie realizowana była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2009 r., zmienionej następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. i została zrealizowana bez istotnych odstępstw. Oznacza to, że przed organem powiatowym nie toczyło się postępowanie legalizacyjne dotyczące przedmiotowej inwestycji, w którym to wnioskodawczyni byłaby stroną. Dalej organ wskazał na przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że zgodnie z jego brzmieniem stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W konsekwencji organ stwierdził, że L.J. nie ma interesu prawnego w sprawie i nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego. W zażaleniu na ww. postanowienie L.J. wskazała, że ma interes prawny w sprawie i wynika on m.in. z art. 31 ust. 2 i ust. 3 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu wskazanego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor podtrzymał stanowisko przedstawione w sprawie przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że kwestionowana decyzja PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. wydana została w oparciu m.in. o art. 59 Prawa budowlanego. Ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), w art. 1 pkt 49 wprowadzona została zmiana do Prawa budowlanego poprzez dodanie do art. 59 nowego ustępu 7 w następującym brzmieniu: "stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Zmiana ta weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Kwestionowana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana już po dniu wejścia w życie tej ustawy, a tym samym art. 59 ograniczał zakres podmiotowy postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie hali magazynowo - biurowej tylko i wyłącznie do inwestora. Jakkolwiek postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem administracyjnym, to ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu odbywa się na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości określa podmioty, które posiadają przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie i które tym samym skutecznie mogą żądać wszczęcia postępowania, czy też kwestionować zapadłe w nim rozstrzygnięcie. L.J. nie mogła uzyskać przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie, ponieważ nie była inwestorem obiektu objętego kwestionowanym pozwoleniem. Jednocześnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt, decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. została wydana w stosunku do inwestycji zrealizowanej na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę, zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. Z protokołu obowiązkowej kontroli z dnia 26 maja 2011 r. wynika, że inwestycja została zrealizowana bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. L.J. zarzuciła naruszenie art. 61a K.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że "stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie prawa". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę stwierdzając w uzasadnieniu, że zanim zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ jest zobligowany ustalić, czy żądanie w tym zakresie pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. Dopiero bowiem poprzez takie działanie organ nie doprowadzi do naruszenia art. 157 § 2 K.p.a., w myśl którego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że tylko wniosek podmiotu posiadającego interes prawny (będącego stroną postępowania) może skutecznie uruchomić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie Sąd zaznaczył, że za punkt wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyjąć trzeba przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro kwestionowana w niniejszej sprawie - w trybie stwierdzenia nieważności - decyzja dotyczy pozwolenia na użytkowanie, to dla prawidłowego ustalenia stron tego postępowania nieważnościowego (w tym zweryfikowania interesu prawnego skarżącej) należało wyjaśnić, czy decydujące znaczenie w tym względzie ma przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 K.p.a., czy też z uwagi na okoliczności sprawy krąg stron należy ustalić w oparciu o ww. art. 28 K.p.a. Wskazany przepis Prawa budowlanego reguluje kwestię strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie i zawęża krąg podmiotów jedynie do inwestora. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew treści skargi, przepis ten ma zastosowanie nie tylko w postępowaniu zwykłym w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie, ale w każdym postępowaniu, w tym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, o ile to postępowanie dotyczy pozwolenia na użytkowanie. Za zastosowaniem wskazanego przepisu, również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przemawia bowiem sposób jego sformułowania. Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego. Sąd pierwszej instancji zauważył także, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawężenie podmiotowe wynikające z omawianej regulacji prawnej może mieć zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Podzielając ten pogląd Sąd zauważył, że z ustaleń poczynionych przez Głównego Inspektora, Nadzoru Budowlanego, znajdujących swoje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, bezspornie wynika, iż kwestionowana przez skarżącą decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego była wynikiem prawidłowego działania inwestora, tj. Spółki [...]. Decyzja ta dotyczy bowiem inwestycji realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Poznańskiego dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], zmienionego następnie decyzją, tego samego organu, z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]. W stosunku do tej inwestycji nie zostało wszczęte postępowanie uregulowane w art. 50 - 51 Prawa budowlanego, a z protokołu kontroli obowiązkowej poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, (tj. przeprowadzonej na podstawie art. 59a Prawa budowlanego) wynika, że inwestycję zrealizowano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i innymi warunkami wynikającymi z pozwolenia na budowę. Wobec wykonania przedmiotowej inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (tzn. wykonania jej w warunkach legalnie przeprowadzonego procesu inwestycyjnego), dla ustalenia kwestii, kto posiadał legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności należało więc odwołać się do treści przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 K.p.a., a jako taki powoduje wyłączenie stosowania w przedmiotowym postępowaniu przepisu ogólnego, jakim jest art. 28 K.p.a. Skargę kasacyjną od powołanego na wstępie wyroku złożyła L.J., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) polegające na: - nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że inwestycja została zrealizowania zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, w szczególności z projektem zagospodarowania działki, - nierozważeniu i niewyjaśnieniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności zarzutu kwestionującego ustalenia z obowiązkowej kontroli, który zdaniem skarżącej nie odzwierciedla stanu faktycznego, tj. niewykonania wzdłuż zachodniej granicy działki terenu pasa zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej, o szerokości min. 6 m. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., a w szczególności w sposób wyczerpujący wyjaśnia stan faktyczny sprawy oraz podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej sprawa dotyczyła wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. o pozwoleniu na użytkowanie hali magazynowo - biurowej, a zatem w trybie nadzwyczajnym, którego celem jest ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ rozpoznając wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić czy został on złożony przez uprawniony podmiot. W przypadku ustalenia, że został on złożony przez podmiot, który nie posiada interesu prawnego, ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania, nie odnosząc się do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. o pozwoleniu na użytkowanie zakres ochrony wyznacza art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stanowiąc, że "Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". W tego rodzaju sprawach ochrona interesu została ograniczona wyłącznie do inwestora, a zatem tylko ten podmiot ma interes prawny w tym postępowaniu. Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko przyjmujące, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie jako strony tego postępowania (por. uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPK 19/01; ONSA 2002/2/68). W postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie takim przepisem prawa materialnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a., jest art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie stanowi jedynie odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego dotyczącego pozwolenia na użytkowanie. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1894/11 oraz z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1871/11). Stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, to określenie kręgu stron postępowania zwykłego (jurysdykcyjnego) oraz postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje wyłącznie na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Skarżąca nie była stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowanym pozwoleniem na użytkowanie. Inwestycja, której dotyczy to pozwolenie realizowana była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 3 grudnia 2009 r., zmienionej następnie decyzją z dnia 25 sierpnia 2010 r. Przed organem pierwszej instancji nie toczyło się postępowanie w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego dotyczące przedmiotowej inwestycji, w którym to wnioskodawczyni byłaby stroną. Błędny jest zarzut skarżącej, że Sąd pierwszej instancji uznał, że inwestycja została zrealizowania zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, w szczególności zgodnie z projektem zagospodarowania działki, bowiem Sąd ten takiej oceny w ogóle nie dokonywał. Wskazał jedynie, że nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, będące wynikiem stwierdzenia dokonania odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę. Brak legitymacji skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, wyznaczył zakres postępowania administracyjnego, a w konsekwencji zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. W postępowaniu tym nie było dopuszczalne badanie zgodności z prawem decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie oraz prawidłowości dokonanej przed jej wydaniem obowiązkowej kontroli budowy. Sąd nie mógł tym samym wyjaśniać podniesionego w skardze zarzutu kwestionującego ustalenia z tej kontroli, które zdaniem skarżącej nie odzwierciedlają stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.