II SA/Kr 1586/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Zarządu Gminy w Drwini z dnia 14 sierpnia 2001 r. nr 18/73/2001 w przedmiocie określenia warunków przystąpienia osób do realizacji zadania pod nazwą "udział w kosztach wykonywania projektów sieci przesyłowych i rozdzielczych wraz z przyłączami dla 12 wsi Gminy Drwinia" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Zarząd Gminy w Drwini podjął w dniu 14 sierpnia 2001r. uchwałę nr 18/73/2001 w sprawie określenia warunków wyrażenia zgody na przystąpień osób do realizacji zadania pod nazwą "Udział w kosztach wykonania projektów sieci przesyłowych i rozdzielczych wraz z przyłączami dla 12 wsi Gminy Drwinia". Wydano ją na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.). Mocą tej uchwały ustalono szereg warunków podłączenia mieszkańców do budowanych sieci przesyłowych i rozdzielczych. Warunki te nakładają na mieszkańców deklarujących wolę przystąpienia do realizacji powyższego zadania obowiązek wpłaty kwoty w wysokości 87 złotych na ręce Skarbnika Komitetu Budowy Wodociągów danej wsi (§ 1 ust. 1). Wpłaty powyższe (także bieżące – § 1 ust. 2) nie podlegają zwrotowi (§ 2 ust. 1). Pismem z dnia 9.09.2011r. skargę na powyższą uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Bochni. W uzasadnieniu skargi prokurator wywiódł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Podniósł on dalej, że w polskim porządku prawnym nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji powszechnie obowiązujących. Przepisy powołane w zaskarżonej uchwale nie stanowią i nie stanowiły takiej podstawy. Dlatego też Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie lub oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi umotywowano brakiem wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa a skarga została wniesiona z przekroczeniem 6-miesięcznego terminu do jej wniesienia. Napisano dalej, że zaskarżona uchwała nie była aktem prawa miejscowego, gdyż przepisy prawa nie upoważniały do wydawania aktów prawa miejscowego w tych sprawach. Ponadto zaskarżona uchwała obecnie nie obowiązuje. Nie została ona wprawdzie uchylona, ale utraciły moc przepisy powołane jako jej podstawa prawna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 P.p.s.a.). Ustosunkowując się do stanowiska Wójta Gminy Drwini przedstawianego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że zaskarżona uchwała Zarządu Gminy w Drwini stanowi akt prawa miejscowego. Wbrew twierdzeniom podniesionym w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała zawiera normy generalne, skierowane do każdej osoby deklarującej wolę przystąpienia do realizacji zadania pod nazwą "Udział w kosztach wykonania projektów sieci przesyłowych i rozdzielczych wraz z przyłączami dla 12 wsi Gminy Drwinia". Adresat tej uchwały został zatem określony generalnie. Wprowadzenie mocą tej uchwały opłat za przystąpienie do procesu wodociągowania nie jest przejawem gospodarowania mieniem gminnym przez ówczesny organ wykonawczy gminy, lecz bezpodstawnym tworzeniem norm prawnych wprowadzających nakazy i zakazy określonego zachowania się – czyli tworzeniem przepisów powszechnie obowiązujących (aktów prawa miejscowego). Z treści zaskarżonej uchwały wynika obowiązek pobrania takiej opłaty od każdej osoby deklarującej chęć przystąpienia do procesu wodociągowania.. Zakwestionowanie przez Sąd postanowienia zaskarżonej uchwały niewątpliwie mają charakter prawa miejscowego – co nie pozwala uznać argumentacji strony przeciwnej, iż przepisy zaskarżonej uchwały w całości regulują tylko gospodarowanie mieniem komunalnym. Wskazać należy, że kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określone zostały w rozdziale 4 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją art.40 w/w ustawy gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Także z przepisu art. 84 Konstytucji RP wynika, ze obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zakwestionowana jednorazowa opłata za przystąpienie do procesu wodociągowania ma charakter jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej i żaden z powołanych w przedmiotowej uchwale przepisów nie uprawniał zarządu gminy do nakładania tych opłat. Co więcej żaden z przepisów rangi ustawowej nie upoważniał wówczas ani też później do stanowienia takich przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym (aktów prawa miejscowego) przez zarząd gminy. Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002r., sygn. akt I SA 2793/01, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera jedynie podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego (odpowiednio cen za odbiór ścieków z kanalizacji gminnej), nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Dopiero na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.), rady gmin uchwalają regulaminy dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie dawał jednak zarządowi gminy ani radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za przyłączenie do procesu wodociągowania. Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2001r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Podobnie podstawy prawnej do stanowienia takich przepisów nie stanowił art.30 ust.2 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym, jak również art.1 i 3 ustawy z 13.09.1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Również fakt, iż zaskarżona uchwała z jakichkolwiek przyczyn nie jest obecnie wykonywana nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności w całości lub w części. Skutek stwierdzenia nieważności wiąże się bowiem z uchyleniem obowiązywania aktu ex tunc – od momentu jego uchwalenia (zob. np. postanowienie NSA z 9.03.2010r., sygn. akt I OSK 327/10, wyrok WSA z 18.10.2007r., sygn. akt II SA/Lu 670/07, uchwała TK z 14.09.1994r., sygn. akt w 5/94). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżone uchwała jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej i przez nieuprawniony do tego organ gminy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30. 08. 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8.03. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.