VII SA/Wa 2787/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zw. dalej kpa stwierdził, że inwestor J.M. nie wykonał obowiązku, w części poddasza zaadoptowanego na mieszkanie, polegającego na odbudowie wentylacji mechanicznej wraz z urządzeniami technicznymi obsługującej lokal gastronomiczny "P." w budynku przy ul. [...] w [...] oraz nakazał doprowadzenie wentylacji mechanicznej wraz z urządzeniami technicznymi obsługującymi lokal gastronomiczny "P.", w części poddasza zaadoptowanego na mieszkanie, do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, który przedstawiał następująco: Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ wstrzymał roboty budowlane przy adaptacji strychu na lokal mieszkalny wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] nałożono na inwestora J. M. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na odbudowie wentylacji mechanicznej wraz z urządzeniami technicznymi obsługującej lokal " P." w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, Polskimi normami oraz sztuka budowlaną. W dniu 18 września 2008 r. J.M. dostarczył wymagane ww. decyzją dokumenty oraz zawiadomił organ o zakończeniu robót budowlanych. W związku z tym, iż zostały spełnione wszystkie warunki nałożone na inwestora, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji T.K. decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdzono wykonanie obowiązku polegającego na odbudowie w części poddasza adoptowanego na mieszkanie wentylacji mechanicznej wraz z urządzeniami technicznymi, obsługującej lokal gastronomiczny " P." w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. Odwołanie od powyższej decyzji do organu II instancji wniosła T. K. Organ I instancji w wyniku licznych interwencji odwołującej przeprowadził kontrolę w dniu 24 kwietnia 2009 r. w trakcie której stwierdzono, na podstawie dokonanych oględzin robót budowlanych oraz protokołu z poprzednich oględzin, że roboty były kontynuowane pomimo ich wstrzymania przez organ postanowieniem z dnia [...]. Stwierdzono, że wentylacja mechaniczna nie została doprowadzona do stanu poprzedniego na odcinku od stropu pomieszczenia poddasza do wentylatora usytuowanego ponad dachem. Rozebrany odcinek wentylacji mechanicznej obsługujący lokal gastronomiczny "P." przechodzący przez pomieszczenie znajdujące się na strychu i dach nie został odbudowany. Instalacja mechaniczna wprowadzona jest do istniejącego kanału kominowego. W wyniku powyższego organ odwoławczy decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę dokonał w dniu 28 sierpnia 2009 r. czynności kontrolnych w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. Przeprowadzona wizja stwierdziła wykonanie wentylacji mechanicznej w lokalu, według projektu wykonawczego. Organ podkreślił, że projekt wykonawczy na podstawie którego dokonano odbudowy wentylacji mechanicznej w zaadoptowanym lokalu, został uchylony przez organ odwoławczy wraz z decyzją z dnia [...] nr [...]. Następnie w dniu 27 października 2009 r. ponownie dokonano czynności kontrolnych w lokalu mieszkalnym na poddaszu budynku przy ul. [...] w W. Ustalono, że obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] nie został wykonany. Stwierdzono, że wentylacja mechaniczna wraz z urządzeniami i wentylatorem osiowym na dachu w obrębie przebudowanego strychu na cele mieszkalne nie została odbudowana. Nie stwierdzono, żadnej wentylacji ani jej elementów i urządzeń. Nadto stwierdzono, że roboty budowlane zostały wykonane pomimo ich wstrzymania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. M. od wyżej opisanej decyzji, decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi E.K. na ww. decyzję organu odwoławczego, wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2464/10 uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie czy inwestor wykonał obowiązek nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]. Mając na względzie wytyczne wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] wydanym na podstawie art. 81c ust 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej w przedmiocie odbudowania kanału wentylacji mechanicznej wraz z urządzeniami technicznymi obsługującymi lokal gastronomiczny "P." w części poddasza zaadoptowanego na mieszkanie oraz jej sprawności, w budynku przy ul. [...] w [...]. Po przedłożeniu przedmiotowej ekspertyzy organ II instancji ponownie rozpoznał odwołanie J. M. od decyzji organu I instancji z dnia [...] i w dniu [...] decyzją Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdził wykonanie przez inwestora J. M. obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] Nr [...] nałożył na inwestora J.M. obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej w przedmiocie odbudowania kanału wentylacji mechanicznej wraz z urządzeniami technicznymi obsługującymi lokal gastronomiczny " P." w części poddasza zaadoptowanego na mieszkania oraz jej sprawności, w budynku przy ul. [...] w [...]. Organ podał, że w dniu 28 września 2011r. przedłożono ocenę techniczną przebudowanego kanału wentylacji mechanicznej dla ww. lokalu wraz z protokołami z kontroli przewodów kominowych. Organ podkreślił, że z treści przedłożonych dokumentów wynika jednoznacznie, iż kanał wentylacji obsługującej lokal gastronomiczny " P." został odbudowany zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami Prawa budowlanego, na obszarze przebudowanym kanał jest drożny i sprawny, zostały również przywrócone urządzenia techniczne obsługujące wentylację. Wszystkie roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami budowlanymi, wymaganymi w tym zakresie i zgodnie ze sztuką budowlaną. Ponadto organ zaznaczył, że z treści protokołu z kontroli przewodów kominowych przeprowadzonej w dniu 10 sierpnia 2011 r. wynika, iż przewód kominowy obsługujący wentylację mechaniczną restauracji "P." w obrębie lokalu nr [...] odtworzony został prawidłowo. Poza tym, protokół ten stwierdza, iż objęte kontrolą przewody kominowe oraz inne elementy urządzeń kominowych odpowiadają przepisom prawa, a wykonanie konstrukcji i elementy mieszczą się w obowiązujących normach. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła T.K. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 79 § 1 i § 2 w związku z art. 10 kpa poprzez nie powiadomienie skarżącej o kontroli przewodów kominowych oraz o oględzinach wentylacji kawiarni " P." , -naruszenie art. 81 w związku z art. 10 § 1 kpa przez brak zapewnienia stronie skarżącej możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie ekspertyzy technicznej oraz kontroli przewodów kominowych oraz -naruszenie art. 80 kpa poprzez bezkrytyczne przyjęcie ekspertyzy technicznej dotyczącej odbudowy wentylacji mimo, iż uprzednio dokumentacja dostarczona przez inwestora okazała się niewiarygodna. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. O oddalenie skargi wniosła także Wspólnota Mieszkaniowa Budynku [...] w [...], potwierdzając, iż wszelkie prace nałożone decyzją z dnia [...] zostały przez inwestora wykonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Na wstępie należy podkreślić, iż przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2011r. w sprawie VII SA/Wa 2464/10. W tym miejscu podkreślić należy, że decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 610/09 - LEX nr 607078). Zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym organ odwoławczy kontrolując decyzję wydaną w toku instancyjnym jest obowiązany, stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji, a to oznacza, że nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji objętej odwołaniem, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne. Może wydać decyzję uchylającą w całości lub części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, w sytuacji gdy uznał, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa lub z punktu widzenia celowości (patrz wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 504/08 oraz z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 396/08). W sprawie niniejszej należy także wskazać treść art. 153 uppsa - zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 r. FSK 349/2004). Przepis art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r. I SA 1663/96), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 marca 2011r. Sąd wskazał, iż przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego jest wyłącznie ustalenie czy inwestor wykonał obowiązki nałożone decyzją z dnia [...], polegające na odbudowie wentylacji mechanicznej wraz z urządzeniami technicznymi obsługującymi lokal gastronomiczny "P." w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie Sąd wyraźnie wskazał, iż rozstrzygniecie organu w tym przedmiocie jest niezależne wobec ewentualnych postępowań dotyczących stanu technicznego budynku przy ul. [...] w W. W ocenie Sądu decyzja merytoryczna powinna być wydana przez organ odwoławczy bowiem zgromadzony materiał dowodowy oraz możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 kpa nie pozwala organowi na wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Organy nadzoru budowlanego toczą niniejsze postępowanie w "trybie naprawczym" przewidzianym przepisem art. 51 Prawa budowlanego. Decyzja z dnia [...] nakładająca na inwestora określone obowiązki wydana została na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego a jej celem jest doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami w sytuacji gdy nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę. W ust. 3 omawianego artykułu określona została dalsza procedura po wydaniu nakazu na podstawie ust. 1 pkt 2. W razie wykonania obowiązku - po upływie terminu lub na wniosek inwestora - organ wydaje decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku, która to decyzja kończy postępowanie. Natomiast niewykonanie obowiązku w wyznaczonym terminie skutkuje nakazem jak z ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1) kończy postępowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie. Procedując w tym trybie i mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku WSA, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] nałożył na inwestora J. M. obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej w przedmiocie odbudowania kanału wentylacji mechanicznej wraz z urządzeniami technicznymi obsługującymi lokal gastronomiczny "P" w części poddasza zaadoptowanego na mieszkania oraz jej sprawności , w budynku przy ul. [...] w [...]. Przy czym należy zwrócić uwagę, iż przedmiotem tej ekspertyzy, także zgodnie wytycznymi Sądu, miała być jedynie część odbudowana kanału wentylacyjnego, nie zaś całość urządzenia i jego sprawność w części znajdującej się w samym lokalu "P.". Należy w tym miejscu podkreślić, iż postanowienie wydane w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest jedynie postanowieniem dowodowym, na tym etapie organ nie podejmuje merytorycznych rozstrzygnięć. To właśnie realizacja obowiązków nałożonych w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego pozwoli na zgromadzenie materiału dowodowego, stanowiącego podstawę merytorycznego zakończenia postępowania prowadzonego, jak to zostało wykazane wyżej w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Słusznie organ odwoławczy wskazał, iż z przedłożonej oceny technicznej przebudowanego kanału wentylacji mechanicznej wynika jednoznacznie, iż kanał wentylacji obsługującej lokal gastronomiczny " P." został odbudowany zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami Prawa budowlanego, na obszarze przebudowanym kanał jest drożny i sprawny, zostały również przywrócone urządzenia techniczne obsługujące wentylację. Wszystkie roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami budowlanymi, wymaganymi w tym zakresie i zgodnie ze sztuką budowlaną. Jednocześnie wskazano, iż z protokołu kontroli przewodów kominowych z dnia 10 sierpnia 2011r. wynika, iż przewód kominowy obsługujący wentylację mechaniczną restauracji "P." w obrębie lokalu nr [...] odtworzony został prawidłowo. Objęte kontrolą przewody kominowe oraz inne elementy urządzeń kominowych odpowiadają przepisom prawa. Prawidłowo więc organ odwoławczy po uzupełnieniu materiału dowodowego uznał, iż spełnione zostały przesłanki z art. 51 ust 3 pkt 1 Prawa budowlanego i przyjmując za podstawę działania art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i stwierdził wykonanie przez inwestora obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...]. Na uwagę zasługuje fakt, iż skarżąca kwestionująca ustalenia wynikające z przedłożonej oceny technicznej nie przedstawiła żadnego dowodu w postaci ekspertyzy sporządzonej w tym samym zakresie przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia,która stanowiłaby dla organu i Sądu kontrdowód i która uwiarygodniałaby podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 80 kpa. Przy czym nie można uznać za naruszającą zasadę swobody oceny dowodów, okoliczność, iż w poprzednich rozstrzygnięciach organów, zwłaszcza Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, składane przez inwestora dokumenty spotykały się z negatywna oceną organów. Celem bowiem przedłożenia oceny technicznej w wyniku wykonania postanowienia z dnia [...] było wyjaśnienia dotychczasowych wątpliwości co do wykonania decyzji z dnia [...]. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy podkreślić, iż trafiają one w próżnię. Za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia art. 79 § 1 i § 2 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa oraz art. 81 kpa poprzez niepoinformowanie skarżącej o oględzinach przewodów kominowych i pozbawienie jej w ten sposób udziału w tych czynnościach, a więc także wypowiedzenia się co do ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organu. Z wykładni językowej przepisu art. 79 § 1 wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych i oględzin. Jednak z akt postepowania administracyjnego nie wynika aby organ odwoławczy rozpoznający sprawę po wyroku Sądu którykolwiek z tych dowodów, wymagających udziału strony, przeprowadził. Jak zostało to już wyżej wyjaśnione organ przeprowadził dowód z dokumentu jakim jest ekspertyza techniczna oraz protokół z kontroli przewodów kominowych z dnia [...] przeprowadzonej na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] (o której jak wynika z pisma Wspólnoty, skarżąca wiedziała odmawiając przeprowadzenia tej kontroli w samym pomieszczeniu lokalu gastronomicznego). Brak więc po stronie organu obowiązku zawiadamiania skarżącej o czynnościach nie przeprowadzanych przez przedstawicieli organu. Przyjmując, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 kpa należy wskazać na brak podstaw dla przyjęcia tezy, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).