II OZ 316/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. i J. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 79/12 oddalające wniosek M. i J. B. dotyczący dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników postępowania w sprawie ze skargi Gminy Białystok na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 30 listopada 2011 r., nr NK-II.4131.2.136.2011.AŁ w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 24.10.2011 r., nr XVII/149/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 6 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił wniosek M. i J. B. dotyczący dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników w sprawie ze skargi Gminy Białystok na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 30 listopada 2011 r., nr NK-II.4131.2.136.2011.AŁ w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 24.10.2011 r., nr XVII/149/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że w postępowaniu sądowym, toczącym się ze skargi Gminy Białystok na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 30.11.2011 r. stwierdzające nieważność części uchwały nr XVII/149/11 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 24.10.2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] (rejon ul. [...] i [...]), wnioskiem z dnia 20.02.2012 r. M. i J. B. zgłosili udział w postępowaniu, powołując się na treść art. 33 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. We wniosku z dnia 20.02.2012 r. oraz w dodatkowym piśmie procesowym z dnia 2.03.2012 r. M. i J. B. stwierdzili, że mają interes prawny w przystąpieniu do udziału w sprawie w charakterze uczestników, wnosząc o oddalenie skargi Gminy Białystok. Część planu, objęta unieważnieniem w rozstrzygnięciu nadzorczym przez Wojewodę Podlaskiego, dotyczy likwidacji parkingu na działce o nr [...] oraz zjazdu z ulicy [...] na działkę parkingową, sąsiadującą z nieruchomością wnioskodawców o nr [...]. Wnioskodawcy, jako właściciele działki o nr [...] położonej przy ul. [...], wybudowali na niej budynek mieszkalno-usługowy, w którym mieści się m.in. sklep spożywczy, sala bankietowa i inne punkty usługowe. Do chwili uchwalenia spornego planu, obsługa komunikacyjna została zapewniona poprzez zjazd z ulicy [...] na działkę nr [...] (własność gminna), gdzie znajduje się ogólnodostępny parking, mający znaczenie dla prowadzonej działalności gospodarczej na sąsiedniej działce wnioskodawców o nr [...]. Wnioskodawcy popierając stanowisko Wojewody Podlaskiego stwierdzili, że sporna część planu pozostaje w sprzeczności ze stanem faktycznym i prawnym, ustalonym decyzją Wojewody Podlaskiego nr [...] z dnia [...].10.2010 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę w zakresie realizacji inwestycji drogowej polegającej na "Budowie przedłużenia ulicy [...], w ciągu drogi krajowej Nr [...], na odcinku od ul. [...] do przedłużenia ul. [...] w Białymstoku" oraz "Budowie przedłużenia ul. [...] w ciągu drogi wojewódzkiej, na odcinku od przedłużenia ul. [...] do ul. [...] w Białymstoku wraz z budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej oraz zatwierdzeniem podziału nieruchomości. W ocenie wnioskodawców treść tej decyzji Wojewody gwarantowała utrzymanie zjazdu z ulicy [...] na działkę o nr [...], a tym samym dostęp do ich budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...], co zostało też potwierdzone w projekcie stałej organizacji ruchu. Zlikwidowanie zjazdu zaplanowanego w spornej Uchwale RM Białegostoku uniemożliwi dostęp do działki nr [...] i spadek rentowności prowadzonych usług w budynku posadowionym na tejże nieruchomości. Dlatego też p. B. przychylają się do skarżonego orzeczenia nadzorczego Wojewody, a złożony wniosek w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. ma na celu obronę ich interesu i praw. Na rozprawie sądowej w dniu 6.03.2012 r. (ograniczonej do rozstrzygnięcia wniosku M. i J. B.) pełnomocnik Gminy Białystok wniósł o oddalenie wniosku. Wyraził stanowisko, że p. B. nie posiadają interesu prawnego do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania, gdyż dojazd do ich działki o nr [...] znajduje się od ulicy [...], zaś zjazd z ulicy [...] dotyczy działki nr [...], która stanowi własność Gminy Białystok. Pełnomocnik Wojewody Podlaskiego pozostawił wniosek do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postanowieniu wskazał, że wniosek M. i J. B. dotyczący dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników postępowania podlegał oddaleniu. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle tej regulacji, dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Jedynie bowiem postępowania enumeratywne wymienione w tym przepisie stanowią "postępowanie administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego. W wyroku z 17 czerwca 2004 r., sygn. akt I OSK 215/04 NSA przyjął, że tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wynika z tego, że osoba trzecia, która powołuje się na swój interes prawny, (...) nie może zostać – ani na płaszczyźnie samorządowych przepisów ustrojowych, ani na gruncie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uczestnikiem postępowania na prawach strony. (...) Sądownictwo administracyjne nie zna instytucji interwenienta ubocznego – por. wyrok NSA z 10 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 298/06. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie lub kompetencje zostały naruszone. Brak jest podstawy prawnej dla działania osób fizycznych i prawnych, które mogłyby przystąpić do postępowania sądowego uruchomionego przez gminę tylko z tego powodu, że dane rozstrzygnięcie nadzorcze jest dla takiej osoby korzystne i jest ona zainteresowana utrzymaniem w mocy rozstrzygnięcia nadzorczego. Instytucja dochodzenia ochrony praw naruszonych uchwałami rady gminy została przewidziana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Orzecznictwo sądowoadministracyjne prezentuje jednolity pogląd, jeśli chodzi o podmioty, które mają status stron w postępowaniu nadzorczym nad działalnością samorządu terytorialnego. Stroną może być jedynie wojewoda oraz organ jednostki samorządu terytorialnego i to zarówno w postępowaniu sądowym toczącym się ze skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, jak też ze skargi wojewody na uchwałę radu gminy, wniesioną stosownie do przepisu art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Takie stanowisko zostało wyrażone m.in. w postanowieniu NSA z dnia 2.07.2010 r., sygn. akt II OZ 623/10, w wyrokach: NSA z dnia 8.03.2005 r., sygn. akt OSK 1229/04; z dnia 24.04.2006 r. – II OSK 142/06 (dostępne w bazie Lex Omega). Skoro tryb postępowania dotyczący zaskarżenia uchwał w temacie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, to tym samym nie było podstaw, by dopuścić do udziału w sprawie niniejszej w charakterze uczestników postępowania, w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. p. M. i J. B., bez potrzeby dokonywania oceny przez Sąd czy ich interes prawny został naruszony postanowieniami planu, czy też nie. Jak wyżej wspomniano, wnioskodawcom służy inna droga procesowa obrony swych praw. W zażaleniu na powyższe postanowienie działający z pełnomocnikiem M. i J. B. zarzucili Sądowi I instancji błędne zastosowanie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez uznanie, iż nie ma potrzeby dokonywania oceny przez Sąd interesu prawnego Skarżących, a w konsekwencji uznanie, że nie było podstaw do dopuszczenia Skarżących w charakterze uczestników postępowania o sygn. akt II SA/Bk 79/12. Podali dalej, że jak wynika z treści art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. M. i J. B. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż z uwagi na charakter postępowania administracyjnego - postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mieli możliwości, aby uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu. W kontekście powyższego za nietrafne należy uznać twierdzenia Sądu, iż dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowania sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Cechami uczestników określonych w § 2 art. 33 p.p.s.a. są więc brak udziału w postępowaniu administracyjnym, które jest przedmiotem danej kontroli sądowej, a także okoliczność, iż wynik sprawy administracyjnej, w której nie brały udziału, dotyczy ich interesu prawnego. Zauważyć należy, że pojęcie postępowania administracyjnego należy interpretować szeroko jako postępowanie przed organem administracji publicznej, a wręcz kierować się przedmiotowym kryterium poddania danej procedury kontroli sądowoadministracyjnej (por. M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, s. 85), czego w ocenie żalących się nie dokonał w niniejszej sprawie WSA. Jednakże niezależnie od powyższego, w niniejszej sprawie po stronie M. i J. B. zachodzi druga z przesłanek, o której mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., a mianowicie wynik toczącego się postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Skarżący są właścicielami nieruchomości położonej w Białymstoku przy ul. [...], położonej w obrębie obszaru objętego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Podlaskiego. Jak podali, materialną podstawą ich interesu prawnego są zapadłe w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia, a przede wszystkim decyzja Wojewody numer [...], w której jednoznacznie stwierdzono, że w ramach realizacji inwestycji objętej przedmiotową decyzją - wjazdy zostaną wykonane w miejscu wjazdów istniejących. Tym samym nieuprawnionym działaniem, było zlikwidowanie w toku prac drogowych prowadzonych przy ulicy [...] w ramach realizacji inwestycji określonej decyzją numer [...], istniejącego wjazdu na działkę o numerze ewidencyjnym [...] i usytuowania w tym miejscu zatoki autobusowej, jak również likwidacji parkingu ogólnodostępnego usytuowanego częściowo na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Powyższe działanie dokonane zostało ponadto bez zachowania wymaganej procedury określonej w decyzji Wojewody numer [...], gdzie jednoznacznie wskazano, że do egzekucji obowiązków wynikających z niniejszej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W następnej kolejności zatem za nieuprawnione uznać również należy podjęcie przez Radę Miejską w Białymstoku z dnia 24 października 2011 r. Uchwały nr XVII/149/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w Białymstoku (rejon ul. [...] i [...]), w której to uchwale brak jest szczegółowych informacji dotyczących zmiany sposobu obsługi komunikacyjnej, przyległych do terenu objętego planem, terenów już zainwestowanych, poprzez nie uwzględnienie zjazdów z ulicy [...] do zrealizowanego już osiedla za północno - zachodnią granicą opracowanego planu. Za prawidłowe uznać natomiast należy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 30 listopada 2011 r., znak NK-II.4131.2.136.2011.AŁ stwierdzające nieważność poszczególnych elementów Uchwały nr XVII/149/11 Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 24 października 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w Białymstoku (rejon ul. [...] i [...]). Uchybienia w zakresie Uchwały Rady Miejskiej (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) w analogicznym stanie faktycznym, było przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 maja 2008 r. (sygn. akt II OSK 281/08). Trafnie w rozstrzygnięciu nadzorczym podniósł Wojewoda, iż przedmiotowa Uchwała Rady Miejskiej pozostaje w sprzeczności ze stanem faktycznym i prawnym dotyczących terenów objętych decyzją Wojewody Podlaskiego nr [...] z dnia [...] października 2010 r., która to decyzja stanowi materialną podstawą interesu prawnego Skarżących. Zgodnie bowiem z art. 65 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przedstawiać faktyczny, istniejący sposób zagospodarowania terenów objętych opracowaniem (droga 1KD-G nie jest drogą projektowaną, bowiem budynki przeznaczonego do wyburzenia odrębnie drogi 1KD-G już nie istnieją). W związku z powyższym, zdaniem Skarżących zaskarżona decyzja Wojewody Podlaskiego jest zgodna z prawem, a w związku z tym, że zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. dotyczy interesu prawnego Skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Z powyższej regulacji wynika, że o możliwości przystąpienia do postępowania decyduje legitymowanie się interesem prawnym. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi Gminy Białystok wniesionej na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 30 listopada 2011 r., stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 24.10.2011 r. Specyfika tego rodzaju spraw powoduje, że istotnemu zawężeniu podlega w nich krąg stron tego postępowania, który zasadniczo ograniczony jest do danej jednostki samorządu terytorialnego, wnoszącej skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze i organu nadzoru. Skoro w sprawach tych nie została formalnie wyłączona dopuszczalność zastosowania art. 33 § 2 p.p.s.a. koniecznym stało się rozpoznanie wniosku M. i J. B. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że nie ma podstaw do uznania bezpośredniego związku między sferą praw i obowiązków wnoszących zażalenie a zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. M. i J. B. nie legitymują się w rozpoznawanej sprawie interesem prawnym, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a. O istnieniu interesu prawnego przesądza norma prawa materialnego i istnienia takiej normy materialnoprawnej – jak prawidłowo oceniono w zaskarżonym postanowieniu – w tym przypadku nie wykazano. Ewentualne uprawnienie M. i J. B. do wniesienia skargi na uchwałę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę do żądania stosownych czynności organu administracji, a w konsekwencji i sądu. M. i J.B. w sprawie nadzorczej posiadają wyłącznie interes faktyczny. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji postanowienia.