I OSK 2598/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1992/11 w sprawie ze skarg B.W. i Z. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1992/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skarg B.W. i Z.J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi /dalej: Ministra/ z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra na rzecz Z.J. kwotę 457 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: zarządzeniem z dnia [...] maja 1956 r. Nr [...] Minister Skupu ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem "M" [...]"; orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1962 r. znak: [...] Przewodniczący Komitetu Drobnej Wytwórczości stwierdził przejście ww. przedsiębiorstwa na własność Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] października 2002 r. Minister stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Skupu z dnia [...] maja 1956 r., a Minister Gospodarki i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] marca 2004 r. (znak:[...]), stwierdził nieważność orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1962 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] Minister umorzył toczące się z wniosków Z.J., E.W., R.Z., A.W., R.W., Z.D., J.M., B.W. i A.S. postępowanie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania niezgodnego z prawem zarządzenia Ministra Skupu z dnia [...] maja 1956 r. w części dotyczącej wniosku Z.D.. Następnie, po rozpatrzeniu wniosków Z.D. oraz Z.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił w/w decyzję w całości i umorzył z urzędu postępowanie dotyczące odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wydania niezgodnego z prawem zarządzenia Ministra Skupu z dnia [...] maja 1956 r. w części dotyczącej wniosku Z.D.; decyzja ta została uchylona wyrokiem WSA z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 332/11. W wyniku powtórnego rozpoznania wniosków Z.D. oraz Z.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Minister opisaną na wstępie decyzją, uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz umorzył postępowanie z wniosków Z.D., Z.J. /spadkobierczyni po J.H./, E. W., A.W., R.Z., R.W., B.W. - występującego w imieniu własnym oraz jako opiekun prawny A.S. /jako następców prawnych po A.W./ oraz H.M., A.M., G.G., I.K., J. P. i E.P. /jako spadkobierców po J.M./, w sprawie przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wydania niezgodnego z prawem zarządzenia Ministra Skupu Nr [...] z dnia [...] maja 1956 r. Minister wskazał, że Z.D. nie posiada statusu strony w postępowaniu o odszkodowanie za ustanowienie przymusowego zarządu nad przedmiotowym młynem, gdyż zarówno ona, jak i jej poprzednicy prawni, nie byli współwłaścicielami przedsiębiorstwa w dniu ustanowienia przymusowego zarządu, tj. [...] maja 1956 r. Wskazując na uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10 Minister uznał, że w sprawie nie ma zastosowania uchylony z dniem 1 września 2004 r. art. 160 k.p.a. dotyczący odpowiedzialności Skarbu Państwa ze szkody powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem mimo, że decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem stała się ostateczna przed tym dniem. W świetle art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692, dalej: ustawa nowelizująca), przepisy art. 160 k.p.a. miały stanowić podstawę odpowiedzialności za szkody wyrządzone podjęciem przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, których nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu (odpowiadało to stanowisku zawartemu w czterech uchwałach składu siedmiu sędziów SN: z dnia 26 października 2005 r. III BZP 1/05, z dnia 26 kwietnia 2006 r. III CZP 125/05, z dnia 7 grudnia 2006 r. III CZP 99/06 i z dnia 19 maja 2009 r. III CZP 139/08). W świetle przywołanej uchwały SN z dnia 31 marca 2011 r., Minister nie uznał za trafny poglądu, że art. 5 ustawy nowelizującej dotyczy także regulujących tryb dochodzenia odszkodowania przepisów art. 160 § 4 i 5 k.p.a. Wg uchwały sygn. III CZP 122/10, ze wskazania na podstawie art. 5 ustawy nowelizującej właściwości w sprawie art. 417¹ § 2 K.c. wynika niemożność dochodzenia roszczenia wywodzonego z tego artykułu w trybie określonym w art. 160 § 4 i 5 k.p.a., gdyż ustawa nowelizująca uchyliła cały art. 160 k.p.a. Z art. 5 ustawy nowelizującej nie wynika wprawdzie, w jakim trybie to roszczenie powinno być dochodzone, jednakże z ogólnych regulacji procesowych i norm określających czasowy zasięg ich stosowania wynika właściwość postępowania przed sądami powszechnymi. Zgodnie bowiem z podstawową regułą intertemporalną - zasadą bezpośredniego stosowania prawa - przyjąć należy, iż od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest, bez względu na datę wydania ostatecznej decyzji nadzorczej, tylko postępowanie przed sądami powszechnymi. W tej sytuacji wszczęte i niezakończone przez organy sprawy dotyczące odszkodowań powinny ulec umorzeniu, jako bezprzedmiotowe, z przyczyn prawnych. W skardze Z.J. oraz B.W. wnieśli o uchylenie decyzji Ministra z dnia [...] października 2011 r. Pismem procesowym z dnia 19 kwietnia 2012 r. pełnomocnik Z.J. podtrzymał skargę podkreślając, iż Minister zobowiązany był do wydania merytorycznej decyzji w oparciu o art. 160 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że nie istnieją podstawy do umorzenia postępowania. Obowiązująca od 1 września 2004 r. ustawa nowelizująca, dokonała istotnej modyfikacji zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych osób prawnych za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. W szczególności, od tego dnia obowiązuje art. 417¹ § 2 K.c. który stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, co odnosi się także do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Objęcie tym unormowaniem szkód wyrządzonych przez wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem spowodowało, że ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. uchylono lub zmieniono przepisy odrębne regulujące dotychczas tę odpowiedzialność, w szczególności uchylono art. 153, 160 i 161 § 5 k.p.a. Zagadnienia intertemporalne ustawodawca uregulował w art. 5 przyjmując, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, 419, 420, 420¹, 420² i art. 421 K.c. oraz art. 153, 160 i art. 161 § 5 k.p.a. W ocenie Sądu za "zdarzenia i stany prawne" w świetle powołanego przepisu należy rozumieć moment wydania decyzji nieważnościowej (art. 156 § 1 k.p.a.), która jednocześnie stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 417¹ § 2 K.c., a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym (w przedmiotowej sprawie podstawę formalnoprawną roszczenia odszkodowawczego stworzyły decyzje stwierdzające nieważność decyzji nacjonalizacyjnych). Zgodnie z uchwałą SN z dnia 31 marca 2011 r. III CZP 112/10, "1. Do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. 2. Jeżeli ostateczna wadliwa decyzja administracyjna została wydana przed dniem wejścia w życie Konstytucji, odszkodowanie przysługujące na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. nie obejmuje korzyści utraconych wskutek jej wydania, choćby ich utrata nastąpiła po wejściu w życie Konstytucji". Jedynie w uzasadnieniu powyższej uchwały SN wyraził powołany przez Ministra pogląd, iż żadne racje, leżące u podstaw ustawy nowelizującej, nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160 § 4 i 5 k.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. Zdaniem Sądu, wskazana uchwała, jako podstawa do umorzenia postępowania nie przesądza, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono również przed dniem 1 września 2004 r., nie ma zastosowana art. 160 k.p.a., w tym administracyjny tryb dochodzenia tych roszczeń. W skardze kasacyjnej Minister, reprezentowany przez radcę prawnego, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.), zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 160 § 4 K.p.a. i w zw. z art. 417¹ § 2 K.c., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji przed dniem 1 września 2004 r., o odszkodowaniu orzeka organ administracji publicznej, a nie sąd powszechny, 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której skargę należało oddalić. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując w uzasadnieniu stanowisko SN zajęte w uchwale z dnia 31 marca 2011 r. oraz przedstawioną w jej uzasadnieniu wykładnię art. 5 ustawy nowelizującej podkreślono, że artykuł ten nie jest normą międzyczasową prawa procesowego, a zatem nie przesądza o właściwym w danym stanie faktycznym trybie dochodzenia roszczeń. Skoro zatem brak jest szczególnego przepisu międzyczasowego w tym przedmiocie, zgodnie z ogólną zasadą intertemporalną prawa procesowego bezpośredniego stosowania przepisów nowego prawa należy przyjąć, że od dnia 1 września 2004 r. do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem, właściwa jest tylko droga sądowa, bez względu na datę wydania ostatecznej decyzji nadzorczej. W tym zakresie wnoszący skargę kasacyjną w pełni podzielił pogląd zaprezentowany przez SN, że żadne racje leżące u podstaw ustawy nowelizującej, nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160 § 4 i 5 k.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. W świetle powyższego, sprawy dotyczące odszkodowań wszczęte i niezakończone przez organy, jako bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, winny ulec umorzeniu. Od dnia 1 września 2004 r. takie sprawy są bowiem sprawami cywilnymi, dochodzonymi przed sądami powszechnymi. Art. 160 k.p.a. znajdzie zastosowanie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed tym dniem tylko w zakresie wysokości tego odszkodowania, określenia strony zobowiązanej do zapłaty czy terminu przedawnienia, ale nie w zakresie trybu dochodzenia roszczeń. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Z.J. /adwokat/ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Wskazując na nieprawidłowości co do oznaczenia stron (uczestników postępowania) naprowadził, że w sprawie nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a stanowisko organu ogranicza się jedynie do powtórzenia błędnego poglądu wyrażonego w decyzji z dnia [...] października 2011 r. Zanegował interpretację skarżącego kasacyjnie opartą na uchwale SN z dnia 31 marca 2011 r., która w swej istocie nie odnosi się do sytuacji występującej w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna w istocie oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszeniu art. 5 ustawy nowelizującej, w związku z art. 160 § 4 k.p.a. i w zw. z art. 417¹ § 2 K.c., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji przed dniem 1 września 2004 r., o odszkodowaniu orzeka organ administracji publicznej, a nie sąd powszechny. Zgodnie z przepisem art. 5 ustawy nowelizującej, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W ocenie WSA przepis ten reguluje zagadnienia intertemporalne i pozwala przyjąć, że za "zdarzenia i stany prawne" należy rozumieć moment wydania decyzji nieważnościowej (art. 156 § 1 k.p.a.), która jednocześnie stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. W konsekwencji, w stanie faktycznym sprawy, gdzie poza sporem pozostaje, że decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1962 r. przejmującego na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa "M" [...]", zapadła przed tą datą /w dniu [...] marca 2004 r., znak: [...], zastosowanie ma administracyjny tryb dochodzenia tych roszczeń. Stanowisko to nie zasługuje na akceptację. Nie ulega żadnej wątpliwości, że roszczenia odszkodowawcze ze swej istoty stanowią należą do kategorii spraw cywilnych, dla których to spraw właściwe są sądy powszechne. Wynika to z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.) który stanowi, że do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Wyjątkowo, zgodnie z § 3 tegoż artykułu, nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Takim przepisem szczególnym był art. 160 § 4 i 5 k.p.a., który regulował zagadnienie właściwości w sprawach odszkodowania za szkodę wynikłą z nieważnej decyzji. W uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r., sygn. III CZP 112/10 (OSNC z 2011 r., nr 7-8, poz. 75) Sąd Najwyższy stwierdził, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie wyłącznie art. 160 § 1, 2 i 6 k.p.a. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że "z art. 5 ustawy nowelizującej nie wynika jednak, w jakim trybie to roszczenie powinno być dochodzone. Właściwość postępowania przed sądami powszechnymi wynika w tym zakresie z ogólnych regulacji procesowych i norm określających czasowy zasięg zastosowania tych regulacji. Skoro art. 5 ustawy nowelizującej nie rozstrzyga o czasowym zasięgu zastosowania wspomnianych regulacji, konsekwentnie należy przyjąć, że nie rozstrzyga on także o czasowym zakresie zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a., w związku z czym w kwestii właściwego trybu dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej decyzją administracyjną po wejściu w życie ustawy nowelizującej miarodajne są jedynie ogólne procesowe normy intertemporalne. W dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa (zob. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego - zasady prawnej - z dnia 17 stycznia 2001 r., sygn. III CZP 49/00), za które należy uważać także ogólne normy prawa już obowiązującego, gdy ich zastosowanie ulega rozciągnięciu na obszary dotychczas objęte uchylonymi przepisami szczególnymi. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest - bez względu na dzień wydania ostatecznej decyzji nadzorczej - tylko postępowanie przed sądami powszechnymi". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę pogląd powyższy w całości podziela. Zatem przyjąć należy, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. 1 września 2004 r., do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem - bez względu na dzień wydania ostatecznej decyzji nadzorczej – właściwe jest postępowanie przed sądami powszechnymi. Jest to bowiem sprawa cywilna, która z mocy art. 2 § 1 k.p.c. przynależy do właściwości sądu powszechnego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że taka wykładnia art. 5 ustawy nowelizującej przyjęta została przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 2063/12 /LEX 1336360/ i z dnia 9 kwietnia 2012 r. sygn. I OSK 1302/11 /LEX 1233152/. Z przedstawionych względów zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, uznać należy za usprawiedliwiony. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie doszło jedynie do naruszenia prawa materialnego, dlatego zaistniały podstawy przewidziane przepisem art. 188 P.p.s.a. do rozpoznania skargi. Rozpoznając skargę Z.J. oraz B.W. na decyzję Ministra z dnia [...] października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny, z przyczyn wyżej wywiedzionych, skargę tę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 207 § 2 P.p.s.a.