I OSK 2063/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 447/12 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 447/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie wypłaty rekompensaty. Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] maja 1949 r., Nr [...], oraz orzeczenia Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 1949 r., dotyczących stwierdzenia, iż nieruchomość ziemska B., powiat c., księgi wieczyste [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 110,2851 ha, stanowiąca własność W. i B. małż. W., podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.). Pismem z dnia 30 września 2011 r. J. W. zwrócił się do Wojewody Pomorskiego o podjęcie działań mających na celu przywrócenie jemu oraz pozostałym spadkobiercom po B. i W. W. utraconej własności na mocy uchylonych decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. orzeczeń z 1945 i 1949 r., względnie wypłacenie stosownej rekompensaty. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...], Wojewoda Pomorski zwrócił wniosek J. W. wskazując, iż roszczenia wynikające ze szkód będących następstwem wydania wadliwych orzeczeń z lat 40-tych ubiegłego wieku powinny być dochodzone przed sądem powszechnym, w myśl odpowiednich regulacji kodeksu cywilnego. Art. 160 kodeksu postępowania administracyjnego został bowiem uchylony przez ustawę z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) z dniem 1 września 2004 r. W myśl przepisu przejściowego – art. 5 tej ustawy – wcześniejsze regulacje, statuujące drogę administracyjną dochodzenia roszczeń, nie dotyczą przypadków, gdy orzeczenie w przedmiocie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych zostało wydane po uchyleniu art. 160 K.p.a. Przywołano w tym zakresie uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10 (OSNC 2011/7-8 poz. 75). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniesionego przez J. W. zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., podzielając sformułowany przezeń pogląd sprowadzający się do tezy, że skoro decyzja w przedmiocie nieważności orzeczeń o przejęciu nieruchomości zapadła po uchyleniu art. 160 k.p.a., odszkodowania należy dochodzić na drodze sądowej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł J. W. zarzucając obrazę art. 66 § 3 w zw. z art. 160 § 4 i 5 K.p.a., w sytuacji gdy zaistnienie zdarzeń przed datą wejścia w życie noweli z 2004 roku nakazuje w sprawie stosowanie uprzednich regulacji. W uzasadnieniu wskazał, iż decydujące znaczenie dla właściwej drogi dochodzenia spornych roszczeń ma data wydania wadliwych orzeczeń (lata 40-te ubiegłego wieku), nie zaś dzień stwierdzenia ich nieważności. Powołał się na regułę międzyczasową prawa prywatnego, w myśl której o odpowiedzialności z tytułu czynu niedozwolonego rozstrzyga ustawa obowiązująca na dzień jego popełnienia. Decyzja w przedmiocie nieważności nie stanowi elementu czynu niedozwolonego, stąd termin jej wydania nie ma kluczowego znaczenia z perspektywy zastosowania art. 5 noweli z 2004 r. Natomiast przesądzające znaczenie ma w tym zakresie data wydania wadliwej decyzji. Na uzasadnienie tego poglądu przywołano wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt CSK 534/08, (publ. lex nr 511024). W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za legalne zapadłe w niniejszej sprawie postanowienia, zgodnie z którymi jeżeli orzeczenie w przedmiocie nieważności decyzji o przejęciu własności nieruchomości wydano po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej kodeks cywilny i niektóre inne ustawy z 17 czerwca z 2004 r., właściwe jest dochodzenie roszczeń wynikających z tego tytułu w drodze powództwa do sądu powszechnego. Sąd wskazał na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej materii, jak i treść uzasadnienia przywołanej już uchwały pełnej Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10. W przepisach cytowanej wyżej ustawy brak jest przepisów przejściowych w tym zakresie, co prowadzi do konieczności zastosowania reguł kolizyjnych. Stanowią one o bezpośrednim działaniu ustawy nowej do wszystkich stanów faktycznych nią objętych. W ocenie Sądu meriti zasada sformułowana przez skarżącego nie ma zastosowania w tej sprawie. Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) – dalej P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. W. Zaskarżył powyższe orzeczenie w całości, i zarzucając mu obrazę prawa materialnego, to jest art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie, z uwagi na wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności już po wejściu w życie wskazanego przepisu nie ma zastosowania art. 160 § 4 i 5 K.p.a., podczas gdy zaistnienie zdarzenia przed datą zmiany przepisów, która nastąpiła na mocy ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. uzasadnia stosowanie tych właśnie przepisów w przedmiotowej sprawie, domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono argumentację zawartą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, mającą dowieść, że utrata mocy obowiązującej art. 160 K.p.a. z chwilą wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 17 czerwca 2004 r. (1 września 2004 r.) nie stoi na przeszkodzie jego zastosowaniu w sprawie. Zgodnie z art. 5 tej ustawy, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy art. 417, 419, 420, 4201, 4202 i 421 K.c. oraz art. 153, 160 i 161 § 5 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia jej w życie. Interpretując art. 5 ustawy nowelizującej należy mieć na względzie ogólną regułę międzyczasowego prawa prywatnego, zgodnie z którą o odpowiedzialności z tytułu czynu niedozwolonego rozstrzyga ustawa obowiązująca w chwili jego nastąpienia; przy czym, jeżeli chodzi o złożone stany faktyczne, rozstrzyga ustawa obowiązująca w chwili wystąpienia ostatniego elementu tego stanu będącego zachowaniem się człowieka (czynem). Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest w tej kwestii jednolite, czego przykładem jest w jego ocenie wyrok z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 568/08. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuciła ona błędną wykładnię art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. W konsekwencji tego w sprawie tej ustalenia wymaga, w jakim trybie – administracyjnym czy sądowym – rozpoznaniu podlega zgłoszony do Wojewody Pomorskiego wniosek skarżącego o przywrócenie jemu oraz pozostałym spadkobiercom po B. i W. W. utraconej własności na mocy uchylonych decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. orzeczeń z 1945 i 1949 r., względnie wypłacenie stosownej rekompensaty. Do tego bowiem sprowadza się ów zarzut skargi kasacyjnej. Rozstrzygając powyższą kwestię wskazać należy, że w przedmiocie odpowiedniego trybu (właściwej drogi) dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej po wejściu w życie wspomnianej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., a więc od dnia 1 września 2004 r., do głosu dojść winny ogólne procesowe normy intertemporalne. Przepis art. 5 tej ustawy, wedle którego do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy wymienionych tamże przepisów kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy, nie dotyczy bowiem art. 160 § 4 i 5 k.p.a., który regulował zagadnienie właściwości w sprawach odszkodowania za szkodę wynikłą z nieważnej decyzji. Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10 (OSNC z 2011 r., nr 7-8, poz. 75) stwierdził, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie wyłącznie art. 160 § 1, 2 i 6 k.p.a. Tym samym wskazał właściwy reżim prawny w tej materii. Natomiast wyjaśniając istniejące uprzednio wątpliwości w orzecznictwie w zakresie drogi dochodzenia odszkodowania w uzasadnieniu tej uchwały stwierdził m.in., że art. 5 cytowanej wyżej ustawy nie dotyczy trybu dochodzenia odszkodowania, a więc przepisów art. 160 § 4 i 5 k.p.a., przeto w tej materii należy uwzględnić ogólne procesowe reguły intertemporalne. Sąd Najwyższy wyraźnie wskazał, iż od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest - bez względu na dzień wydania ostatecznej decyzji nadzorczej - tylko postępowanie przed sądami powszechnymi (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 4 października 2006 r., I OSK 207/06, z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1302/11, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). To stanowisko w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Żadne racje leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160 § 4 i 5 k.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. W dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną stosowaną w przypadku braku wyraźnego rozgraniczenia stosowania norm dawnych i nowych, jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą przepisy nowe należy stosować do wszelkich stanów począwszy od dnia wejścia w życie ustawy. Wobec tego trzeba przyjąć, że od 1 września 2004 r. dochodzić odszkodowania za szkodę wyrządzoną nieważną decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, można wyłącznie przed sądami powszechnymi. W związku z powyższym nie będzie miał zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a., skoro wyłączony został tryb administracyjny orzekania o odszkodowaniu. W konsekwencji tych wywodów należało przyjąć, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, a Wojewoda Pomorski zasadnie zwrócił wniosek skarżącemu. W związku z powyższym za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, gdyż jego argumentacja nie jest trafna. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 1