II SA/Kr 1571/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Mariusz Kotulski/ spr. / Renata Czeluśniak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bochni na uchwałę Zarządu Gminy w Łapanowie z dnia 4 czerwca 2002 r. nr 108/2002 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty przyłączeniowej do kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Zarząd Gminy Łapanów podjął w dniu 4 czerwca 2002 r. uchwałę nr 108/2002 w sprawie ustalenia odpłatności za podłączenie nieruchomości do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz urządzeń kanalizacyjnych. Wydano ją na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.). Mocą tej uchwały ustalono szereg warunków podłączenia mieszkańców do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz urządzeń kanalizacyjnych. I tak § 1 ust. 1 przedmiotowej uchwały nakładał na właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Łapanów obowiązek uiszczenia opłaty za uzyskanie zgody na podłączenie do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę w wysokości 2.000 złotych (dla właścicieli nieruchomości, którzy w czasie realizacji urządzeń wodociągowych nie wyrazili zgody na ich podłączenie do sieci) oraz 900 złotych (dla osób, które uzyskały zezwolenie na budowę obiektu budowlanego lub zakupiły obiekty budowlane po oddaniu do eksploatacji wodociągu w danej miejscowości). Nadto w § 1 ust. 2 uchwały Zarządu Gminy przewidziano obowiązek uiszczenia opłaty za uzyskanie podłączenia nieruchomości położonych na terenie gminy Łapanów do urządzeń kanalizacyjnych w wysokości 850 złotych (wobec właścicieli budynków powstałych po oddaniu urządzeń kanalizacyjnych do eksploatacji oraz budynków nie objętych projektem kanalizacji z przyczyn niezależnych od ich właścicieli) oraz 1.700 złotych (stosowana wobec właścicieli budynków, którzy w czasie realizacji urządzeń kanalizacyjnych nie wyrazili zgody na ich podłączenie do sieci). Ponadto w § 1 uchwały przewidziano wobec właścicieli nieruchomości obowiązek wykonania dokumentacji oraz pokrycia w całości kosztów wykonania przykanalika. Uchwała – w § 2 – stanowiła także, iż w przypadku podłączenia się osób, które wcześniej utrudniały budowę urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub urządzeń kanalizacyjnych, należy naliczyć odpłatność wyższą o 50% aniżeli kwoty ujęte w § 1 pkt 1a oraz pkt 2b uchwały. Natomiast osoby, które wcześniej pobrały odszkodowanie za udostępnienie swoich nieruchomości, w przypadku podłączenia się do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę, miały obowiązek zwrotu pobranego odszkodowania po uwzględnieniu stopy inflacji. W dniu 9 września 2011r. skargę na powyższą uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Bochni. W uzasadnieniu skargi prokurator wywiódł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Podniósł on dalej, że w polskim porządku prawnym nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji powszechnie obowiązujących. Przepisy powołane w zaskarżonej uchwale nie stanowią i nie stanowiły takiej podstawy. Dlatego też Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wniosek o oddalenie skargi umotywowano faktem, iż zaskarżona uchwała nie była aktem prawa miejscowego, gdyż przepisy prawa nie upoważniały do wydawania aktów prawa miejscowego w tych sprawach, a nadto nie została ogłoszona w sposób prawem przewidziany. W konsekwencji Wójt Gminy Łapanów podniósł, iż skarga wniesiona została z przekroczeniem 6-miesięcznego terminu. Nadto podniesiono, że ani organ nadzoru, ani sąd administracyjny nie kwestionował uchwały wydanej w trybie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 P.p.s.a.). Ustosunkowując się do stanowiska Wójta Gminy Łapanów przedstawianego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że zaskarżona uchwała Zarządu Gminy Łapanów stanowi akt prawa miejscowego. Wbrew twierdzeniom podniesionym w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała zawiera normy generalne, skierowane do każdej osoby deklarującej wolę podłączenia jej nieruchomości do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz urządzeń kanalizacyjnych. Adresat tej uchwały został zatem określony generalnie. Wprowadzenie mocą tej uchwały opłat za przystąpienie do procesu wodociągowania nie jest przejawem gospodarowania mieniem gminnym przez ówczesny organ wykonawczy gminy, lecz bezpodstawnym tworzeniem norm prawnych wprowadzających nakazy i zakazy określonego zachowania się – czyli tworzeniem przepisów powszechnie obowiązujących (aktów prawa miejscowego). Z treści zaskarżonej uchwały wynika obowiązek pobrania takiej opłaty od każdej osoby deklarującej chęć przystąpienia do procesu wodociągowania. Wskazać należy, że kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określone zostały w rozdziale 4 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z dyspozycja art. 40 w/w ustawy gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Także z przepisu art. 84 Konstytucji RP wynika, ze obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zakwestionowana jednorazowa opłata za przystąpienie do procesu wodociągowania ma charakter jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej i żaden z powołanych w przedmiotowej uchwale przepisów nie uprawniał zarządu gminy do nakładania tych opłat. Co więcej żaden z przepisów rangi ustawowej nie upoważniał wówczas, ani też później do stanowienia takich przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym (aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym) przez zarząd gminy. Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002r., sygn. akt I SA 2793/01, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera jedynie podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego (odpowiednio cen za odbiór ścieków z kanalizacji gminnej), nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Dopiero na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.), rady gmin uchwalają regulaminy dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie dawał jednak zarządowi gminy ani radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za przyłączenie do procesu wodociągowania. Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2001r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Podobnie podstawy prawnej do stanowienia takich przepisów nie stanowił art. 30 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym. Również fakt, iż zaskarżona uchwała z jakichkolwiek przyczyn nie jest obecnie wykonywana nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności w całości lub w części. Skutek stwierdzenia nieważności wiąże się bowiem z uchyleniem obowiązywania aktu ex tunc – od momentu jego uchwalenia (zob. np. postanowienie NSA z 9.03.2010r., sygn. akt I OSK 327/10, wyrok WSA z 18.10.2007r., sygn. akt II SA/Lu 670/07, uchwała TK z 14.09.1994r., sygn. akt w 5/94). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej i przez nieuprawniony do tego organ gminy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30. 08. 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8.03. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.