I OSK 3060/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 40/12 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 40/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi K. W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] oraz decyzję Wójta Gminy Miłoradz z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Wójt Gminy Miłoradz odmówił przyznania K. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z dokumentów załączonych do wniosku wynika, że wnioskujący jest właścicielem i użytkuje grunty rolne o powierzchni [...]ha przeliczeniowych. K. W. odwołał się od tej decyzji podając, że złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki na matką Z. W. Stwierdził, że posiadanie gospodarstwa rolnego nie jest w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych pracą zarobkową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, że K. W. prowadzi gospodarstwo rolne, którego jest właścicielem i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Fakt, że wnioskodawca jest rolnikiem wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie spełnia on przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną musi albo zrezygnować z zatrudnienia albo nie podejmować tego zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, przy czym definicję zatrudnienia zawiera art. 3 pkt 22 ustawy. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku K. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący stwierdził, że decyzja jest krzywdząca i niezgodna z prawem. Posiadanie i prowadzenie gospodarstwa rolnego nie koliduje z opieką nad matką i nie może być uznane za zatrudnienie. Z posiadanych przez niego informacji wynika, że wielu rolników w analogicznej sytuacji otrzymuje świadczenia pielęgnacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że z brzmienia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że przesłankami pozytywnymi przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest spełnienie określonych przesłanek podmiotowych przez wnioskodawcę i przez osobę wymagającą opieki oraz okoliczność niepodejmowania lub rezygnacji przez wnioskodawcę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą. Skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rozstrzygnięcie wymaga zatem odpowiedzi na pytanie, czy sam fakt pracy w gospodarstwie rolnym stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym celu zwrócono uwagę na definicję ustawową pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", zawartą w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż rezygnacja z tak określonej aktywności zawodowej jest wymogiem przyznania świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, iż pod tym pojęciem należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z treści tego przepisu wynika wyraźnie, że ustawodawca w definicji legalnej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie wymienił prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie, za wyjątkiem jej wykonywania w przypadkach ściśle określonych w art. 3 ust. 22 ustawy, nie mających zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Zdaniem Sądu I instancji ocena spełniania przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się wyłącznie na gruncie terminów i pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisów zawartych w art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 22 ustawy wynika, iż rolnik prowadzący gospodarstwo rolne - starający się o świadczenie pielęgnacyjne na zasadzie art. 17 ust. 1 ustawy, nie musi, dla wyczerpania przesłanek z tego przepisu, ani całkowicie rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym, ani wykazywać, że nie jest w stanie pracy w tym gospodarstwie podjąć. Również z treści art. 17 ust. 5 ustawy, zawierającego zamknięty katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w którym nie wymieniono osób podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu jako rolnicy, wynika, iż co do zasady rolnicy mogą świadczenie pielęgnacyjne uzyskać. Z literalnego brzmienia ww. przepisów wynika bowiem, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne może być traktowana jako osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - zdefiniowanych w ustawie, w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał na częstą praktykę podejmowania przez właścicieli małych, niskodochodowych gospodarstw rolnych zatrudnienia poza sektorem rolniczym. W zależności bowiem od wielkości, czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ono absorbować rolnika w takim zakresie, że nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Obowiązek sprawowania pieczy nad osobą niepełnosprawną, co do której ciąży na rolniku obowiązek alimentacyjny, stoi na przeszkodzie, aby taka osoba podjęła tak rozumiane zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Wykonywanie opieki na osobą niepełnosprawną, ze wskazaniami opisanymi w art. 17 ust. 1, wymagającą wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest bowiem możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Taka sytuacja nie musi natomiast co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem, jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia mu sprawowanie bieżącej i stałej opieki na osobą niepełnosprawną. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych przyjęto, że okoliczność, iż starający się o świadczenie pielęgnacyjne jest właścicielem gospodarstwa rolnego, podlegającym obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i prowadzącym gospodarstwo, nie pozbawia go samo przez się uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli tylko spełnione będą pozostałe przesłanki określone przepisem art. 17 ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, domagając się: - uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; - zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: a) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako u.ś.r.) polegającą na przyjęciu, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne może być traktowana jako osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w kontekście ustawowych przesłanek do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a prowadzenie gospodarstwa rolnego nie stanowi przeszkody do nabycie tego świadczenia; b) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że orzekające w sprawie organy, nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w zakresie rzeczywistego sprawowania przez stronę skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką oraz związku pomiędzy brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia, faktem prowadzenia gospodarstwa rolnego, a tą opieką, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonych decyzji z przyczyn, które nie mogły mieć wpływu na sposób jej rozstrzygnięcia co do istoty; c) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że oba orzekające w sprawie organy naruszyły art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r., co doprowadziło do uchylenia decyzji z powodu naruszeń prawa, które w sprawie nie miały miejsca; d) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie że orzekające w sprawie organy naruszyły przywołany przepis prawa materialnego podczas, gdy nie był on w sprawie stosowany, co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przypadku posiadacza gospodarstwa rolnego nie może być zatem mowy o rezygnacji z zatrudnienia (osoba taka nie pozostaje bowiem w zatrudnieniu w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r.), jak i o jego niepodejmowaniu spowodowanym opieką nad osoba niepełnosprawną (zatrudnienie nie jest podejmowane bowiem ze względu na prowadzenie gospodarstwa rolnego). Nie ma przy tym znaczenia na ile działalność rolnicza, jest dochodowa i jak jest zorganizowana (tj. czy rolnik pracuje osobiście w gospodarstwie, czy korzysta z pracy innych osób i jedynie je nadzoruje itp.) oraz czy daje się pogodzić z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodzinny. Zarówno u.ś.r., jak i przywołana ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie dają bowiem podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tych kwestiach, przyjmując założenie, że posiadanie gospodarstwa rolnego na tyle angażuje posiadacza, że nie jest on "bezrobotny", czyli pozbawiony zatrudnienia na skutek jego niepodejmowania lub rezygnacji z jego kontynuowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznając niniejszą skargę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym należy stwierdzić, że nie były one zasadne, gdyż wydanie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji stanowiło jedynie konsekwencję przyjętej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego. Na rozstrzygnięcie sprawy wpływ miała uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, w której stwierdzono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na mocy art. 269 P.p.s.a. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mają co do zasady charakter wiążący. Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może bowiem wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego uznając, że dotyczy ona także sytuacji prawnej skarżącego. W uchwale tej wskazano, że "prowadzenie gospodarstwa rolnego, oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Zatem przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną (...). Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem". Bezspornie skarżący posiada gospodarstwo rolne o pow. [...]ha, stanowiące źródło utrzymania jego i rodziny, a także jest objęty ubezpieczeniem społecznym rolników. W świetle powołanej uchwały świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką nie może być zatem przyznane, niezależnie od tego jaki jest zakres tej opieki. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale: "rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące, określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej, aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Ponadto należy zauważyć, że wszystkie formy aktywności wymienione w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu określonemu w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W wypadku rolników ich odmienne szanse i możliwości zarobkowe oraz różny tytuł ubezpieczenia wynikają zarówno z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i z odmiennego reżimu zabezpieczenia społecznego określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników". Ponadto wskazano, że "w sensie ekonomicznym, prowadzenie gospodarstwa rolnego tym różni się od wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych form aktywności zawodowej, że rolnik działa na własny rachunek ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W efekcie to rachunek ekonomiczny determinuje reżim pracy rolnika, a podejmowanie przez niego, w ramach zarządzania gospodarstwem, nawet nieracjonalnych z punktu widzenia gospodarczego działań, nie skutkuje pozbawieniem go zatrudnienia, ale wpływa jedynie na ekonomiczne wyniki działalności rolniczej. Tak, więc na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny". W tym stanie rzeczy wniesioną skargę kasacyjną należało uwzględnić, a biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz oddaleniu skargi. Od zasądzenia kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.