III SA/Gd 40/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 14 stycznia 2011 r. nr [...]. Decyzją z dnia 14 stycznia 2011 r. Wójt Gminy odmówił przyznania K. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako podstawę prawną wskazano m.in. art. 17 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 20 ust. 1 i ust. 2, art. 24 ust. 4, art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, art. 6 ust. 2a i ust. 2b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 9 ust. 1 pkt 25a, art. 23 ust. 9 pkt 7a ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z dokumentów załączonych do wniosku wynika, że wnioskujący jest właścicielem i użytkuje grunty rolne o powierzchni 33,2910 ha przeliczeniowych. K. W. odwołał się od tej decyzji podając, że złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki na matką Z. W. Stwierdził, że posiadanie gospodarstwa rolnego nie jest w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych pracą zarobkową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 listopada 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z akt sprawy wynika, że K. W. prowadzi gospodarstwo rolne, którego jest właścicielem i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Fakt, że wnioskodawca jest rolnikiem wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie spełnia on przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną musi albo zrezygnować z zatrudnienia albo nie podejmować tego zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, przy czym definicję zatrudnienia zawiera art. 3 pkt 22 ustawy. Organ odwoławczy wskazał na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, które formułują analogiczną interpretację przepisów. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący stwierdził, że decyzja jest krzywdząca i niezgodna z prawem. Posiadanie i prowadzenie gospodarstwa rolnego nie koliduje z opieką nad matką i nie może być uznane za zatrudnienie. Z posiadanych przez niego informacji wynika, że wielu rolników w analogicznej sytuacji otrzymuje świadczenia pielęgnacyjne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą działania organów były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tj. Dz. U. z 2006 r. , Nr 139, poz.992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zwanej dalej "ustawą" . Zgodnie z art. 17 ust.1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obowiązek alimentacyjny, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy unormowany jest w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz.59 ze zm.) , dalej jako k.r.o. Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że skoro skarżący jest posiadaczem gospodarstwa rolnego i podlega z tego tytułu ubezpieczeniu rolników nie może być traktowana jako osoba, która zrezygnowała z jakiejkolwiek pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. W takim przypadku - zdaniem organu, nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia z powodu opieki nad osobą niepełnosprawną. Wyrażając powyższy pogląd Kolegium powołało się na stanowisko zawarte w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w których przyjęto, że sam fakt pozostawania rolnikiem wyklucza daną osobę z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. W wyrokach tych przyjęto, że osoba objęta ubezpieczeniem społecznym jako rolnik nie rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ musi przynajmniej część czasu przeznaczyć na prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został również pogląd przeciwny i ten pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Sąd nie podziela stanowiska organu oraz przedstawionego w przywołanych przez organ wyrokach, ponieważ nie sposób pogodzić go z brzmieniem przepisów prawa znajdujących zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Z brzmienia powołanego wcześniej art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że przesłankami pozytywnymi przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest spełnienie określonych przesłanek podmiotowych przez wnioskodawcę i przez osobę wymagającą opieki oraz okoliczność niepodejmowania lub rezygnacji przez wnioskodawcę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą. W przedmiotowej sprawie skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy wymaga zatem odpowiedzi na pytanie, czy sam fakt pracy w gospodarstwie rolnym stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym celu należy zwrócić uwagę w pierwszej kolejności na definicję ustawową pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", zawartą w art. 3 pkt 22 ustawy, gdyż rezygnacja z tak określonej aktywności zawodowej jest wymogiem przyznania świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, iż pod tym pojęciem należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z treści tego przepisu wynika wyraźnie, że ustawodawca w definicji legalnej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie wymienił prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie, za wyjątkiem jej wykonywania w przypadkach ściśle określonych w art. 3 ust. 22 ustawy, nie mających zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Dodatkowo podkreślić należy, że wyczerpujący katalog przesłanek wykluczających uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego zawarto w art. 17 ust. 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1. osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 1a). osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 2. osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności , b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3. osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4. osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 5. na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zdaniem Sądu ocena spełniania przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się wyłącznie na gruncie terminów i pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisów zawartych w art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 22 ustawy wynika, iż rolnik prowadzący gospodarstwo rolne - starający się o świadczenie pielęgnacyjne na zasadzie art. 17 ust. 1 ustawy, nie musi, dla wyczerpania przesłanek z tego przepisu, ani całkowicie rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym, ani wykazywać, że nie jest w stanie pracy w tym gospodarstwie podjąć. Również z treści art. 17 ust. 5 ustawy, zawierającego zamknięty katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w którym nie wymieniono osób podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu jako rolnicy, wynika, iż co do zasady rolnicy mogą świadczenie pielęgnacyjne uzyskać. Z literalnego brzmienia ww. przepisów wynika bowiem, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne może być traktowana jako osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - zdefiniowanych w ustawie, w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazać w tym miejscu należy na częstą praktykę podejmowania przez właścicieli małych, niskodochodowych gospodarstw rolnych zatrudnienia poza sektorem rolniczym. W zależności bowiem od wielkości, czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ono absorbować rolnika w takim zakresie, że nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Obowiązek sprawowania pieczy nad osobą niepełnosprawną, co do której ciąży na rolniku obowiązek alimentacyjny, stoi na przeszkodzie, aby taka osoba podjęła tak rozumiane zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Wykonywanie opieki na osobą niepełnosprawną, ze wskazaniami opisanymi w art. 17 ust. 1, wymagającą wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest bowiem możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Taka sytuacja nie musi natomiast co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem, jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia mu sprawowanie bieżącej i stałej opieki na osobą niepełnosprawną (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 28 września 2011 roku, sygn. akt II SA/Ke 554/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przyjąć zatem należało, że okoliczność, iż starający się o świadczenie pielęgnacyjne jest właścicielem gospodarstwa rolnego, podlegającym obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i prowadzącym gospodarstwo, nie pozbawia go samo przez się uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli tylko spełnione będą pozostałe przesłanki określone przepisem art. 17 ustawy. Pogląd taki wyrażony został także w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych: m.in. w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2010 roku, sygn. akt III SA/Kr 96/10; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Ol 602/04 i z dnia 15 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ol 577/04; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 911/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 257/11, jak też w nieprawomocnym wyrokach : Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 554/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2012r., sygn. akt II SA/Gd 897/11 oraz z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 42/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powyższy pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 439/11, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2012 r. ,sygn. akt I OSK 2136/11 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i 5 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy, co stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wykładnia powyższych przepisów doprowadziła bowiem do nieuprawnionego rozszerzenia wyczerpująco uregulowanych w ustawie przesłanek negatywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego o przesłankę polegającą na byciu rolnikiem i podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników. Organ odwoławczy, poprzestając na ustaleniu, że skarżący jest rolnikiem, że jest objęty ubezpieczeniem społecznym jako rolnik i stwierdzeniu, że okoliczność ta wyklucza możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w sprawie. Ustaleniom faktycznym organu odwoławczego powinny bowiem były podlegać okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest: okoliczność sprawowania przez skarżącego rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, okoliczność niepodejmowania z tego powodu zatrudnienia lub pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy, okoliczność obowiązku alimentacyjnego wobec osoby wymagającej opieki. W następstwie niewłaściwej interpretacji ww. przepisów prawa materialnego organ odwoławczy, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie podjął czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy zarówno w zakresie rzeczywistego sprawowania przez skarżącego opieki nad matką, jak i w odniesieniu do okoliczności, czy gdyby nie choroba matki byłby on w stanie, mimo posiadania gospodarstwa rolnego, podjąć zatrudnienie w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę, orzekł o uchyleniu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić treść powyższych rozważań. Wobec uchylenia decyzji odmawiających przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przepis art. 152 p.p.s.a. nie miał zastosowania.